Corruption, éthique et intégrité

Direction de la gouvernance publique et du développement territorial

David Rooney

Qu'appelle-t-on une infrastructure de l'éthique ? Le terme peut sembler quelque peu pompeux et ce qu'il désigne est devenu la pierre angulaire d'une vaste stratégie destinée à lutter contre la corruption dans le secteur public des démocraties modernes. La corruption est un phénomène qui va au-delà des délits individuels relevant du droit pénal. C'est aussi le résultat d'un échec du système. Lorsque l'on se place du point de vue de l'éthique dans le secteur public, la corruption apparaît comme un problème de gestion. Elle aboutit à des situations où même les lois les mieux conçues ne sont pas suivies d’effets et où des institutions publiques médiocres ne réussissent pas à faire respecter les règles ou à assurer la transparence, la surveillance et le contrôle voulus.
L'intégrité est une condition fondamentale de l'exercice d'un gouvernement démocratique. Ainsi, la lutte contre la corruption et la volonté de promouvoir l'intégrité dans le secteur public constituent des éléments essentiels pour étayer la poursuite du développement économique et réussir la transition vers l'économie de marché.La corruption n'est donc pas une cause mais un symptôme de dysfonctionnement. Pour la comprendre, il faut analyser les facteurs qui influent sur les comportements, conformes ou non à l'éthique, dans la fonction publique, ce qui nous ramène à la notion d'une infrastructure de l'éthique. Les pays de l'OCDE font appel à tout un arsenal de moyens et de procédures pour décourager les comportements indésirables et favoriser le respect de la déontologie. Ils publient des codes de conduite que les agents sont censés respecter, ces codes définissent des règles en matière de protocole, de comportement et de promotion. Les hauts responsables se voient imposer des normes rigoureuses de conduite et sont invités à donner l'exemple notamment en agissant de manière transparente. Il n'existe pas de méthode unique ou de remède miracle pour éradiquer la corruption dans le secteur public. Il faut plutôt s’efforcer de combiner judicieusement les incitations et les sanctions pour encourager les agents à s'acquitter de leurs fonctions dans le respect des règles professionnelles. C'est l'ensemble de ces moyens qui constitue ce que l'on appelle une infrastructure de l'éthique.Comme on pourrait s'y attendre s’agissant d'une infrastructure, les différents éléments et fonctions qui la constituent devraient se renforcer mutuellement. Cette infrastructure est fondée sur trois principes fondamentaux : le contrôle, l’orientation et la gestion. Ces principes fondamentaux sont à la base de la gestion publique dans tous les pays de l'OCDE. Toutefois, l'accent qui est mis sur l'un ou sur l'autre varie selon les pays, probablement pour des raisons historiques, politiques et culturelles.Le contrôle est essentiellement un aspect de la réglementation, puisqu'il est fondé sur un cadre juridique qui assure le caractère indépendant des enquêtes ainsi que des poursuites dans le secteur public et qui prévoit l'obligation de rendre des comptes, la transparence et la vérification. Il s’agit là d’une approche qui est particulièrement privilégiée aux Etats-Unis. Les dispositifs réglementaires prévoient des procédures de contrôle permettant d’en assurer l’application.Par contre, les orientations font appel davantage à l'esprit d’initiative, à la démonstration par l'exemple et au sens de la responsabilité personnelle. Alors que dans l'optique du contrôle, les problèmes n'ont qu'une solution, dans celle qui consiste à dispenser des orientations, il ne s'agit pas de résoudre des problèmes mais de faire face à des dilemmes et les dilemmes peuvent avoir plusieurs solutions possibles. Il appartient au gestionnaire de trouver la meilleure. L'approche qui consiste à définir des orientations est préférée dans le secteur public scandinave ainsi qu’au Royaume-Uni. Les conventions, c'est-à-dire les usages (qui ne sont pas nécessairement un facteur de conservatisme), jouent un rôle important dans l'approche fondée sur les orientations qui s'appuie généralement sur des codes de conduite ainsi que sur la formation professionnelle et le rappel des valeurs à respecter.Le troisième élément constitutif de l'infrastructure de l'éthique est la gestion. Les pays européens ont tendance à privilégier cette approche qui consiste à définir des pratiques et des politiques à suivre et à veiller à ce que le système de valeurs fonctionne correctement. Dans la plupart des cas, la gestion est la prérogative des ministères, mais dans un petit nombre de pays, elle est assurée par des organismes extérieurs spécialisés comme la Public Service Commission (Commission de la fonction publique) en Irlande et le puissant US Office of Government Ethics (OGE -- Office chargé de contrôler le respect de la déontologie dans l'administration publique) qui est en quelque sorte chargé de veiller à assurer la transparence. Sa fonction consiste notamment à publier des informations sur la situation financière des hauts responsables, y compris le Président.Ces idées sont, il faut l'admettre, assez subtiles et la mise en place d’une infrastructure de l’éthique peut sembler une tâche assez déroutante pour les administrations publiques comme pour les gestionnaires du secteur public. Prenons par exemple le cas des procédures d'alerte qui à première vue, peuvent sembler assez simples : il s’agit de savoir si un agent, qui a connaissance d’actes répréhensibles, doit les divulguer. Les agents sont-ils obligés de dénoncer ces actes et leurs droits en tant qu'agents seront-ils protégés ? Que faire lorsqu'il y a abus des dispositifs d'alerte et que cela interfère avec le bon fonctionnement de l'administration ? Ces questions sont actuellement au cœur d’un vaste débat à l'OCDE.LA VISIBILITÉ PEUT PERMETTRE DE RÉDUIRE LES COÛTS On peut certes faire valoir que l'élément le plus important pour un secteur public qui fonctionne bien est la transparence. Elle permet en effet de démontrer comment s’articulent les trois éléments fondamentaux que sont le contrôle, la gestion et les orientations. Elle fait appel à l'exemple et à l’esprit d’initiative mais aussi au respect des règles fondamentales qui garantissent le sens des responsabilités, l’obligation de rendre des comptes et le contrôle. La transparence doit être exercée de manière systématique. Après tout, l'opinion a, de manière permanente, le droit de savoir comment les institutions exercent les pouvoirs et font usage des ressources qui leur sont confiées. L'OCDE fait maintenant valoir que le processus de prise de décision dans le secteur public devrait être visible et faire l'objet de toute sorte de contrôles indépendants. Même la publication despostes vacants constitue un aspect de la transparence dont l'absence est probablement à déplorer dans plusieurs pays. Les systèmes de divulgation de l'information ainsi que des médias indépendants et en bonne santé constituent aussi des vecteurs de transparence qui ne peuvent être tenus pour acquis.Il est intéressant de signaler que la mise sur pied d'un secteur public transparent et digne de confiance peut permettre de réaliser de véritables économies. Il est certes nécessaire de recueillir davantage d'éléments d'information pour l'affirmer mais c’est une hypothèse qui se défend: la transparence permet de réduire les coûts fixes en atténuant la nécessité de créer des institutions parallèles. Un secteur public dépourvu des éléments qui constituent l'infrastructure de l'éthique risque d'être plus onéreux en raison des coûts des contrôles à exercer pour garantir sa fiabilité. Dans certains pays en développement, on peut trouver au sein d’une même administration publique plusieurs organismes chargés de lutter contre la corruption et qui, à cette fin, enquêtent sur les activités des uns et des autres. C’est un signe révélateur des conflits et d du manque de confiance qui sévissent dans certains gouvernements.De toute évidence, une infrastructure de l'éthique efficace a d’autres finalités que de permettre de faire des économies. Elle permet à l'administration publique de progresser en vue de mieux remplir sa mission au 21ème siècle. Cela signifie qu'elle doit être fondée sur des valeurs comme l'honnêteté, le respect des droits et des principes démocratiques. Pour l'administration publique, cela peut être le seul moyen d'avancer. Comme Edmund Burke l'a rappelé, un Etat qui n'a pas les moyens d'évoluer n'a pas non plus les moyens d'assurer sa survie.* * * * * * * * * * * * * * * *Bibliographie:Recommandation sur l'amélioration du comportement éthique dans le service public, OCDE, avril 1997.© L’Observateur de l’OCDE, Nº220, Avril 2000


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