La gouvernance budgétaire en Chine

Pour des relations plus claires

©David Rooney

« Les collines sont hautes et l’Empereur est loin » : ce vieux dicton chinois est remis en cause par la forte croissance actuelle. En conséquence de l’expansion rapide, les disparités régionales et les déséquilibres des dépenses sont probablement inévitables dans un pays aussi vaste et divers que la Chine, avec ses 1,3 milliard d’habitants répartis dans un grand nombre de provinces et cinq régions autonomes, et parlant une multitude de langues et de dialectes. Mais si ces déséquilibres ne sont pas corrigés, les difficultés pourraient s’aggraver, au détriment de l’économie.

Une nouvelle étude de l’OCDE, La gouvernance en Chine, cerne précisément les enjeux. Sur le plan constitutionnel, la Chine est certes un État unitaire, mais son système de gouvernance présente des incohérences héritées, ironie du sort, de l’ère de la planification centralisée, avec ses vagues successives de décentralisation et de recentralisation. En ce qui concerne les questions budgétaires et régionales, l’organisation institutionnelle en place ne semble plus répondre aux exigences très lourdes qui pèsent sur l’administration d’une grande économie dynamique.L’administration centrale éprouve depuis longtemps des difficultés à exercer une surveillance budgétaire sur les administrations locales. Les autorités de Pékin en sont conscientes, et la réforme fiscale de 1994 a en priorité réorganisé les transferts budgétaires entre les niveaux d’administration et redéfini leurs responsabilités respectives. Mais des problèmes de mise en oeuvre et de financement subsistent, souvent à cause des habitudes et priorités locales. En général, Pékin transfère des fonds aux provinces, qui répartissent ensuite ces sommes entre leurs districts, principalement par le biais des préfectures. Mais les modalités exactes d’attribution de ces fonds et d’autres recettes perçues à l’échelon local, sont quelque peu aléatoires. Le processus est immanquablement soumis à l’influence de groupes de pression puissants, et beaucoup de districts passent à travers les mailles du filet. Cela entraîne des conflits et des distorsions dans les budgets locaux et diminue les sommes allouées à des secteurs fondamentaux comme la santé et l’éducation.La gouvernance en Chine, qui analyse la réforme du secteur public, le secteur financier et le rôle du marché, appelle à plus de cohérence au sein de l’administration. Sans institutions cohérentes pour permettre à l’État de transmettre ses décisions aux régions et municipalités, La Chine aura du mal à recueillir les bénéfices de sa forte croissance, et à entamer la phase suivante de son développement. La croissance pourra décoller dans certaines régions, mais, si certaines populations sont exclues du processus, les tensions entre provinces s’accentueront.Comment améliorer la cohérence ? En resserrant les relations budgétaires grâce à une maîtrise plus stricte des dépenses, en réformant les institutions et en construisant une administration plus efficace pour gérer ce vaste pays. Sous l’ancien système dirigiste, les hautes autorités fixaient des orientations en matière de dépenses, et laissaient aux administrations locales toute latitude pour les appliquer. Les décalages fréquents entre l’obligation d’engager des dépenses et les ressources mises à la disposition des autorités ont souvent conduit celles-ci à opérer des prélèvements fiscaux illicites, une tendance qui perdure aujourd’hui. Ceci conduit à des disparités dans les dépenses publiques par habitant à l’intérieur des régions et entre les régions, et par un financement insuffisant pour certains services.Les dépenses publiques de la Chine ne sont pas si basses : 21 % du PIB en 2002, pour une moyenne de 44 % dans la zone OCDE. En tenant compte des transferts extrabudgétaires contrôlés par les administrations locales et des dépenses de sécurité sociale, ce chiffre atteint 32 %, une proportion comparable à certains pays de l’OCDE.La répartition de ces dépenses est significative. La part des dépenses affectée à l’investissement semble élevée par rapport à la norme internationale, ce qui s’explique notamment par le développement des infrastructures. En revanche, la part consacrée à l’éducation et à la formation, à la science et à la technologie, ainsi qu’à l’aide sociale, est beaucoup trop faible. Les dépenses d’éducation de la Chine sont inférieures à celles des pays de l’OCDE, mais aussi de nombreux pays en développement. Les autorités savent qu’un effort dans ce domaine est nécessaire, mais un accroissement des dépenses dans ces secteurs nécessite une amélioration des relations budgétaires au niveau national. C’est en effet le seul moyen de réorienter les priorités en matière de dépenses vers des secteurs comme l’éducation.La Chine est un ensemble hétéroclite de provinces et de districts qui doivent en général leur autonomie à l’isolement et aux lacunes de la planification centralisée plutôt qu’à une décentralisation méthodique. Une administration à échelons multiples de type fédéral permettrait davantage de cohérence et d’organisation, en associant les régions dès la prise de décision. Elle permettrait également une meilleure redistribution des transferts vers les régions qui en ont le plus besoin. En dépit des réformes engagées dans les années 90, les dépenses réelles par habitant dans certaines provinces, en particulier dans les régions centrales et occidentales, sont nettement plus faibles que le niveau des dépenses nationales ne le laisse supposer. Les provinces du Centre, notamment du Hunan, du Jiangxi et de l’Anhui, apparaissent comme les laissées-pour-compte d’un effort déployé pour investir dans l’Ouest et le Nord-Est du pays. Pour compenser le déséquilibre, l’étude préconise un accroissement des transferts de l’administration centrale équivalant à 3 % du PIB, soit 12 % des dépenses de l’État.L’étude rappelle toutefois que la Chine ne pourra se contenter de relever le niveau des dépenses. Il lui faudra également améliorer les relations budgétaires, en établissant un meilleur système de partage des recettes entre les provinces et entre les districts. Un accord sur les transferts budgétaires serait nécessaire pour attribuer aux échelons inférieurs de l’administration les recettes dont ils ont besoin pour mener à bien les missions qui leur ont été confiées par les instances supérieures. La tentation de lever illégalement des impôts et d’engager des dépenses extrabudgétaires menant à un endettement illicite serait alors moins forte, surtout au niveau des districts. L’étude précise également qu’une forte proportion des dépenses publiques repart vers l’administration. À cet égard, il y a beaucoup à faire pour renforcer l’efficacité en fusionnant certaines localités, et en cessant de considérer le bourg, voire la préfecture lorsque cela est possible, comme des unités budgétaires distinctes. Cela permettrait de dégager des crédits au profit de l’éducation et de la santé. En résumé, l’amélioration des relations budgétaires passe, selon l’étude, par un resserrement de la surveillance exercée par l’administration centrale, conjuguée à un renforcement de la transparence et du principe de responsabilité au sein de l’appareil administratif. Sans une administration à échelons multiples chargée de gérer et de répartir les richesses à travers le pays, les campagnes menées par des pouvoirs publics bien intentionnés pour orienter l’investissement vers telles ou telles provinces n’élimineront pas les disparités régionales à long terme. La réforme de la réglementation, en revanche, est un instrument qui, en améliorant la gouvernance, peut contribuer à garantir que la croissance rapide de l’économie chinoise sera bénéfique pour tous. Vues depuis les provinces chinoises, les collines pourraient apparaître un peu moins hautes, et Pékin un peu moins lointaine.
RJCRéférencesOCDE (2005), La gouvernance en Chine, Paris. Pour un sommaire complet, voir : www.sourceocde.org.Pour plus d’information sur l’étude, contacter Irene.Hors@oecd.org.Pour plus d’information sur les relations budgétaires, contacter Margit.Molnar@oecd.orgL’Observateur de l’OCDE n° 251, septembre 2005


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