Emploi et mondialisation

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Direction de l'emploi, du travail et des affaires sociales

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L’impact de la mondialisation sur les suppressions d’emplois est souvent exagéré, mais il existe cependant. Comment les pouvoirs publics doivent-ils y répondre ?
Il n’y a pas si longtemps, la mondialisation était synonyme de force positive, un slogan pour l’union de toutes les nations vers un monde plus sûr, plus propre et plus prospère. Aujourd’hui, elle est pour beaucoup à l’origine de tous les maux, et notamment de la « délocalisation » des emplois vers les pays à bas salaires. Prenons les débats sur l’élargissement de l’Union européenne et sur l’accroissement des échanges avec la Chine et l’Inde. Diverses préoccupations alimentent ces discussions, mais c’est la question des conséquences de la mondialisation sur les emplois qui revient constamment chez les commentateurs comme chez les gens ordinaires.Que la mondialisation soit bonne ou mauvaise, débat interminable et peu pertinent, elle pose néanmoins un défi aux dirigeants. En ce qui concerne l’emploi, trois questions se posent : la mondialisation cause-t-elle réellement des suppressions d’emplois ? Jusqu’à quel point ? Comment faire face à cela ?Dès lors que la mondialisation signifie des échanges internationaux et de l’investissement direct étranger (IDE), la réponse à la première question est oui. Certains emplois des pays de l’OCDE (dans le secteur industriel notamment) disparaissent à cause de la concurrence internationale grandissante, des implantations à l’étranger ou d’autres pressions exercées par le marché international.Mais la réponse à la seconde question est déterminante : la proportion d’emplois perdus à cause de la mondialisation en elle-même est bien moindre que beaucoup ne l’affirment. Des données provenant d’Amérique du Nord et d’Europe indiquent que 4 à 17 % des délocalisations d’emplois ou des licenciements sont causés par les échanges et les investissements internationaux. Il y a d’autres coupables : l’obsolescence des technologies, des équipements ou des compétences, ou tout simplement une mauvaise gestion. En outre, il faut reconnaître que l’accroissement des échanges et des investissements internationaux entraîne une nette amélioration, et non une chute, des niveaux de vie. La mondialisation ouvre également de nouveaux marchés et crée des emplois.Ces observations devraient guider notre approche en matière d’ouverture des échanges, et plus particulièrement en matière d’emploi et de chômage. Il ne s’agit pas de sous-estimer les préoccupations quant aux licenciements, bien légitimes. Pour ceux qui sont affectés, une délocalisation est une dislocation. Perdre son emploi peut être traumatisant, et la perspective seule du changement peut angoisser et perturber des individus, des familles et des collectivités entières. Même lorsqu’un travailleur licencié trouve un nouvel emploi, la transition reste une rude épreuve.En d’autres termes, si l’incidence de la mondialisation sur les suppressions d’emplois est souvent exagérée, elle existe cependant, et les pouvoirs publics doivent donc chercher à renforcer la capacité du marché à s’ajuster. En effet, lorsque les suppressions d’emplois résultent de décisions politiques visant à libéraliser les échanges et l’investissement, comme par exemple la levée de droits de douane, il devient nécessaire, au nom de la bonne gouvernance, de prévoir des mesures d’ajustement. Le nombre des suppressions d’emplois est peut-être moins élevé qu’on ne le croit généralement, mais les difficultés qui en résultent pour l’action publique ne doivent pas être sous-estimées.Que peuvent faire les gouvernements ? La première chose à faire est d’accepter que la protection pour certains secteurs vulnérables ne marche pas – celle-ci ne fait que retarder des ajustements qui n’en deviennent que plus douloureux et plus coûteux. Revenons sur les délocalisations. Bien que les emplois de « cols blancs » soient aussi touchés par les échanges et les investissements internationaux, en particulier dans les services aux entreprises et l’informatique, les pertes d’emplois sont proportionnellement plus élevées dans le secteur industriel que dans celui des services. La plupart des suppressions d’emplois imputables aux échanges et à l’IDE sont opérées dans les branches où l’avantage comparatif décline, comme l’automobile ou le textile, et où les qualifications deviennent obsolètes en raison de l’évolution des technologies, du vieillissement, de la productivité, etc. Les travailleurs moins qualifiés sont les plus touchés, et il leur est particulièrement difficile de retrouver un emploi, du moins sans être contraints d’accepter des réductions de salaire considérables.Comprendre ces évolutions permet de passer de la polémique sur les avantages et les inconvénients de la mondialisation à un débat pragmatique sur les mesures pour aider à une reconversion positive des travailleurs licenciés.Les conséquences pratiques des pertes d’emplois liées aux échanges varient en fonction de facteurs tels que la durée du chômage, la différence de salaire entre ancien et nouvel emploi, etc. Aux États-Unis, 63 % des travailleurs licenciés dans les industries à forte concurrence internationale retrouvent un emploi dans les deux ans. Dans le secteur tertiaire, ce pourcentage est de 69 %. Les taux de reclassement sont inférieurs en Europe : en moyenne 57 % pour l’ensemble des travailleurs, et seulement 52 % dans les industries manufacturières à forte concurrence internationale.S’agissant des rémunérations, les travailleurs des secteurs manufacturiers aux États-Unis subissent une réduction de salaire de 13 % en moyenne lorsqu’ils retrouvent un emploi, un quart d’entre eux devant accepter une baisse de salaire de 30 % ou plus. Dans les services, la réduction de salaire n’est que de 4 % en moyenne. Les diminutions de salaire sont généralement plus faibles en Europe, bien qu’il soit plus difficile d’y retrouver un emploi qu’aux États-Unis.Pourquoi la situation des travailleurs victimes de suppressions d’emplois dans les secteurs confrontés à une concurrence intense des importations est-elle plus difficile ? La mondialisation ne saurait expliquer ce problème : comparés à d’autres groupes, ces travailleurs, aux États-Unis comme en Europe sont généralement plus âgés, moins qualifiés et ont plus d’ancienneté. Ces caractéristiques sont associées à des difficultés de reclassement plus aiguës que la moyenne et à des réductions de rémunération plus importantes sur les nouveaux postes. Cependant, la mondialisation peut avoir, à l’origine, contribué à la perte de l’emploi, et il convient donc de prendre des mesures en conséquence.Les programmes actifs visant le marché du travail, les indemnités de chômage et autres mesures directes généralement associées aux suppressions d’emplois sont donc essentiels. Des mesures indirectes sont en outre nécessaires pour créer un environnement économique permettant aux travailleurs licenciés dans les secteurs en perte de vitesse d’exploiter au mieux leurs compétences. Il faut donc mettre en place des politiques générales pour soutenir la création d’emplois, renforcer les compétences et orienter les travailleurs vers les emplois pour lesquels ils sont les plus productifs.Parallèlement à ces mesures relativement classiques, des programmes ciblés peuvent également être utiles, à condition de ne pas créer de nouvelles inégalités. Des mesures particulières peuvent toutefois être justifiées, par exemple lorsque la délocalisation ou la fermeture d’une entreprise peut ébranler des collectivités entières ou contribuer à appauvrir les ménages dans des régions déjà en proie à des difficultés économiques.Si des programmes actifs, et particulièrement les mesures d’aide à la recherche d’emploi, peuvent être efficaces, ils seront d’autant plus performants s’ils sont disponibles rapidement. Des études réalisées aux États-Unis ont montré que les travailleurs prévenus à l’avance de leur licenciement retrouvent un emploi plus rapidement que les travailleurs licenciés sans préavis. En outre, les mécanismes de préavis permettent de recenser les travailleurs qui peuvent dès le départ tirer le mieux parti des mesures proposées. Le rôle de la formation est moins évident. En théorie, les mesures devraient permettre aux demandeurs d’orienter leurs recherches d’emploi vers des secteurs plus dynamiques, et leur fournir la formation nécessaire. Dans la pratique cependant, la majorité des travailleurs licenciés dans le secteur industriel retrouvent un emploi dans ce même secteur, et les réductions de salaire sont bien moindres pour les travailleurs qui retrouvent un emploi dans la même branche d’activité. Pour des raisons d’expérience et de compétences, il est logique pour certains travailleurs, notamment les plus âgés, de faire leur recherche dans le même secteur. Néanmoins, il convient de prévoir des programmes de reconversion pour ceux dont la durée de chômage risque de se prolonger. Par ailleurs, les prestations de chômage jouent un rôle important pour amortir les pertes de revenu résultant du licenciement. Il faut cependant veiller à ne pas diminuer la volonté des travailleurs de retrouver rapidement un autre emploi, notamment lorsque la perspective d’un poste moins bien rémunéré rend les indemnités de chômage relativement attractives.Des dispositifs d’assurance-salaire peuvent aider à corriger cette éventualité. Récemment instaurés en France, en Allemagne et aux États- Unis, ils permettent de combler une part de la différence de salaire entre l’ancien et le nouvel emploi. En Allemagne et aux États-Unis, cette part représente 50 % de la différence de salaire. Ces suppléments de rémunération peuvent être limités dans le temps – deux ans en France et aux États-Unis – et ne concerner que certaines catégories de personnes : les dispositifs allemand et américain sont réservés aux actifs de plus de 50 ans.Les programmes d’assurance-salaire sont trop récents pour évaluer correctement leur efficacité. Un programme pilote instauré au Canada dans les années 90 – le Projet de supplément de revenu – a cependant montré que ces dispositifs incitent les travailleurs à accepter plus volontiers des emplois moins bien rémunérés, et peuvent donc accélérer le réemploi. Les économies ainsi faites sur le régime d’indemnisation du chômage n’ont pas compensé entièrement le coût direct du programme d’incitation à l’emploi, mais il peut y avoir d’autres économies, par exemple moins recourir à des mesures actives, et regonfler le moral des individus.Catalyseur des inquiétudes du public face à l’insécurité économique, l’impact ressenti de la mondialisation sur l’emploi dans les pays de l’OCDE représente aujourd’hui un problème très préoccupant. Que ses conséquences soient ou non surestimées, la mondialisation apparaît comme un obstacle insurmontable pour de nombreux travailleurs. Des mesures d’aide aux travailleurs victimes de délocalisations peuvent faire partie d’une stratégie globale pour atteindre des taux d’emploi élevés dans le cadre d’une évolution économique structurelle continue. Il existe plusieurs moyens d’y parvenir, mais une chose est sûre : l’ouverture des marchés entraîne certains dérèglements sur les marchés du travail, et des politiques doivent être mises en place pour aider les travailleurs qui en sont victimes et augmenter leurs chances de retrouver un emploi. En un sens, les travailleurs accepteront de plonger dans le courant de la mondialisation si les pouvoirs publics prennent les mesures nécessaires pour les empêcher de s’y noyer.RéférencesOCDE (2005), Comment aider les travailleurs à naviguer sur des marchés du travail « mondialisés », Synthèse, disponible (en anglais) sur : www.oecd.org/dataoecd/8/17/35135718.pdfOCDE (2005), Perspectives de l’emploi de l’OCDE, Paris.OCDE (2005), Les échanges et l’ajustement structurel : les enjeux de la mondialisation.P.M. Kongsrud et I. Wanner (2005), “The Impact of Structural Policies on Trade-related Adjustments and the Shift to Services”, département des Affaires économiques de l’OCDE, document de travail n° 427, Paris. Disponible (en anglais) à l’adresse suivante : www.oecd.org/dataoecd/49/29/20686301.htmSite web : www.oecd.org/els/perspectivesemploi©L’Observateur de l’OCDE n° 250, juillet 2005


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