Des emplois de qualité

© David Rooney

Lors de leur dernière réunion en 1998, les ministres des Affaires sociales de l’OCDE avaient fait la promesse d’un nouvel agenda social. Sera-t-elle tenue ? Pour cela, la question de la qualité des emplois devrait être prise en compte.

Il y a sept ans, lors de leur dernière grande réunion à l’OCDE, les ministres des Affaires sociales des pays industrialisés décidaient d’encourager des politiques sociales axées sur l’emploi afin de combattre la pauvreté, les inégalités et l’exclusion. C’était la promesse d’un nouvel agenda social. Reconnaissant la nécessité de réformer les politiques sociales, les ministres avaient conclu que celles-ci devaient aller au-delà de la maîtrise des coûts et d’une meilleure efficacité. Ils avaient souligné que la politique sociale devait permettre aux individus de devenir des citoyens à part entière. Les ministres avaient aussi convenu de la nécessité d’offrir le meilleur départ possible aux enfants en développant les mesures favorables à la petite enfance et à la famille, pour atteindre un meilleur équilibre entre responsabilités familiales et professionnelles. L’accès des parents à l’emploi devait également être favorisé.

Cette année, on peut s’attendre au même refrain. Mais y a-t-il eu un progrès dans ce sens ? Les résultats récents ne sont guère encourageants. En bref, les réformes de la politique sociale ont fait long feu.

Ceci n’est pas étonnant, car les politiques menées ont surtout été motivées par une forte volonté de maîtriser et de redéfinir les dépenses sociales. La tendance était déjà aux mesures visant à jouer sur l’offre d’emplois : « l’activation de l’emploi » est devenue à la mode. Les politiques appliquées ont consisté à limiter l’accès aux prestations sociales et à réduire leur niveau. Les aides ciblées ont été privilégiées au détriment des prestations universelles

Ces politiques ont aussi changé les principes mêmes du système social : l’objectif n’était plus de protéger les individus contre le risque, mais d’agir sur leur comportement en les remettant au travail. La division des responsabilités entre État, famille, société et marché s’en est trouvée modifiée. La protection sociale publique s’est effacée devant plus de responsabilité individuelle, et des éléments traditionnels de la protection sociale ont été subitement privatisés.

Les données récentes de l’OCDE ne justifient guère que l’on poursuive dans cette voie. La pauvreté a continué de progresser et la situation de certains bénéficiaires de « l’activation » est encore plus défavorable qu’auparavant. En 2000, environ 11 % de la population de l’OCDE vivait en dessous du seuil mondial de pauvreté. En Allemagne, par exemple, les inégalités sociales se sont aggravées dans certaines régions depuis quelques années. D’après un rapport récent du gouvernement, un septième des 29 millions de ménages allemands vivent dans la pauvreté. Dans le même temps, une politique d’économies, plutôt que de réelles réformes, était menée. Des programmes, parfois baptisés pompeusement « voies d’accès », ont été qualifiés de réussites car ils aidaient des personnes à sortir de la dépendance sociale. Pourtant, l’OCDE reconnaît que beaucoup de ceux qui sortent du système de protection sociale ne retournent pas dans la vie active. Est-ce là un succès ?

D’après un rapport de l’UNICEF, 10 % des enfants allemands vivent actuellement dans la pauvreté. La condition des enfants s’est également détériorée dans des pays à croissance forte comme les États-Unis, où environ 22 % des moins de 18 ans vivent dans une relative pauvreté. Au Royaume-Uni, 15 % des enfants vivent en dessous du seuil de pauvreté.

À nos yeux, ces politiques de réduction de la dépense et des prestations sociales ont sapé la lutte contre la pauvreté.

Dans leur volonté frénétique de sortir les gens du système d’aide sociale, les gouvernements ont privilégié les emplois à bas salaire, à faibles qualifications et les emplois de débutants. C’est l’une des principales causes de l’échec. Trop souvent, les aides ont permis aux employeurs de moins payer les salariés au lieu de créer de vrais emplois. Et beaucoup de travailleurs sont maintenant piégés dans un environnement de « Mac Jobs » mal payés et peu qualifiés. L’exclusion sociale n’a pas été combattue, elle a juste été affublée d’un uniforme.

Aux poches d’inactivité ont succédé les poches d’emplois sans qualification et sans avenir. Les politiques d’activation ont incorporé la pauvreté dans le tissu même des marchés du travail de l’OCDE.

Les gouvernements doivent concevoir des politiques sociales susceptibles d’améliorer la sécurité du revenu, qui fait partie intégrante de la dignité du travail. Sans cela, l’aide à l’insertion ne résout pas le problème, elle le déplace. Et lorsqu’il n’y aura plus d’emplois mal payés et précaires, le problème se reposera avec encore plus d’acuité.

Le chômage est la principale cause de pauvreté. Mais l’insécurité du marché du travail, en particulier pour les travailleurs peu qualifiés et les parents isolés, y contribue aussi de manière importante. Ces deux groupes sont prioritairement visés par les mesures d’insertion. Mais pour que ces mesures marchent, il faut des emplois adaptés. Les mères célibataires doivent-elles travailler le soir et le week-end pour avoir droit à l’aide sociale ? Pas si l’objectif est de promouvoir l’emploi des femmes et de les aider à concilier travail et vie familiale. De même, faut-il imposer de longs trajets ou des tâches pénibles aux travailleurs âgés ? Faire des hamburgers, est-ce vraiment un espoir pour un jeune des quartiers défavorisés ?

La qualité minimum des emplois n’est pas un luxe, c’est une nécessité pour permettre aux plus vulnérables de rentrer dans la vie active. La politique sociale se doit de répondre au problème actuel de la qualité insuffisante d’un grand nombre d’emplois, de promouvoir la refonte des systèmes de travail et d’offrir plus d’opportunités pour apprendre, se qualifier et acquérir des responsabilités.

L’aide sociale, ça marche

Combien de fois faut-il rappeler aux gouvernements que les engagements de l’État providence, fondés sur des principes de justice et d’équité sociale, sont une source de productivité et de compétitivité économiques ? C’est à l’État d’assurer une protection contre les risques sociaux, que l’assurance privée ne peut pas et ne va pas couvrir. L’OCDE elle-même reconnaît que la dépense publique contribue à réduire la pauvreté. Au-delà des aides directes, celle-ci joue un rôle stabilisateur, elle est essentielle en période de récession. L’État providence n’est pas un fardeau, il est au contraire productif, car il assure la sécurité de la société. Mais il semble aussi que l’OCDE juge avec complaisance les modèles anglo-saxons. Pourquoi cela ? Après tout, pour excellentes que soient leurs performances en termes de croissance, ces pays connaissent une profonde fracture sociale. Un cinquième des Américains ne sont-ils pas privés d’assurance médicale ? En réalité, les régimes sociaux qui offrent une couverture universelle et des services sociaux de bon niveau, diversifiés, et favorisent la famille et l’égalité des sexes fonctionnent beaucoup mieux que ceux qui diminuent l’accès aux prestations, ciblent les aides et filtrent les bénéficiaires. Les systèmes dans lesquels l’assurance sociale est liée à l’emploi sont également moins performants.

Les politiques qui dédaignent les objectifs de justice sociale au profit de l’emploi, de la maîtrise budgétaire ou de la soutenabilité fiscale ne se soucient en réalité que de satisfaire des groupes d’intérêt hostiles à l’impôt, et à l’action gouvernementale en général. L’OCDE, qui est une institution gouvernementale, est la mieux placée pour le savoir. Dans les pays nordiques, il est particulièrement frappant que les régimes sociaux les plus redistributifs soient aussi ceux qui ont la charge fiscale la plus élevée. En réinjectant l’argent dans l’économie, ils réussissent nettement mieux en termes d’emploi, de croissance et de réduction de la pauvreté que beaucoup de pays à faible imposition. Contrairement à une certaine orthodoxie économique, les relations entre redistribution, performance en termes d’emploi et niveaux de dépense publique semblent plutôt ténues. Le marché, en revanche, est inefficace contre les inégalités et la pauvreté, car celle-ci est par définition une défaillance du marché.

Le changement est bien sûr nécessaire. Mais ce n’est pas l’existence de l’aide sociale qui est un problème, mais plutôt la manière dont elle est conçue. Que voulons-nous, un État fort qui fonctionne, ou un gouvernement amoindri ? La réforme de l’aide sociale est difficile mais elle est nécessaire. Et elle n’est pas impossible. Nous savons qu’il n’y a pas une seule bonne manière de réformer la protection sociale. Pourtant, d’après les études comparatives sur les réformes récentes, il existe une série de conditions nécessaires à la modernisation du système social. Citons parmi elles le dialogue, la participation de l’ensemble des acteurs et la recherche d’un consensus sur le diagnostic, les principes et les objectifs de la réforme. L’argent de l’État n’appartient-il pas à tous ?

Il est également important de construire une base de soutien aux décisions politiques, afin de développer ensemble une réforme acceptable pour tous. C’est aux citoyens de décider s’ils souhaitent que les dépenses publiques soient par exemple plutôt orientées vers le social et la famille, ou vers la défense. Enfin et surtout, une stratégie globale permettrait de lier les principaux domaines d’intervention, de créer une interaction positive entre les politiques sociale, de l’emploi et économique et de transformer plutôt que de diminuer les prestations. En résumé, plutôt que d’influencer l’individu, les prestations doivent lui permettre de faire de véritables choix stratégiques. L’objectif doit être la construction d’une société meilleure, pas uniquement la baisse du chômage.

Références

OCDE (2004), « La protection de l’emploi : coûts et avantages d’une meilleure sécurité de l’emploi », Synthèses de l’OCDE, septembre, consultable sur www.oecd.org/publications.

Bundesregierung (2005), « Lebenslagen in Deutschland » - Der 2. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Cologne.

UNICEF (2005), « La pauvreté des enfants dans les pays riches 2005 », Florence.

Esping-Andersen, Gosta (2002), Why We Need a New Welfare State, Oxford.

Pallier, Bruno (2004), Social Protection Reforms in Europe : Strategies For a New Social Model, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, Collection de documents sur l’architecture sociale, rapport de recherche F37, Ottawa.

©L’Observateur de l’OCDE n° 248, mars 2005




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