Négociations de l’OMC : Quels sont les véritables enjeux de Hong Kong ?

Vice-Président du Comité des Échanges de l’OCDE

L’occasion se présente parfois à la communauté mondiale de tirer les leçons du passé, et de saisir les opportunités pour progresser véritablement, ensemble. La conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce qui se tient à Hong Kong, Chine, du 13 au 18 décembre, pourrait en fournir une. Des gouvernements responsables ne peuvent pas se permettre de laisser passer cette chance.

C’est le cycle actuel de négociations commerciales, défini par le programme pour le développement de Doha en 2001, qui est en jeu. Il ne devrait pas en être ainsi. Naturellement, après les négociations avortées de Seattle en 1999 et de Cancun en 2003, des questions difficiles se posent. La conférence de Hong Kong, Chine, sera-t-elle un autre échec ? Et si les négociations échouent, le système de commerce multilatéral de l’OMC survivra-t-il ?

Le multilatéralisme est un mot compliqué, qui décrit cependant une réalité simple : un système commercial construit par tous, qui réduit les coûts et augmente les gains pour tous. C’est parfait en théorie, mais en pratique ce système demande de la patience, et une réelle volonté. Les négociations bilatérales et les accords régionaux semblent plus simples, et ils ont sans doute un rôle à jouer. Mais ils sont aussi beaucoup plus limités, et ne peuvent accomplir le but d’une approche multilatérale : un marché réellement mondial.Seules des négociations multilatérales peuvent permettre une véritable libéralisation commerciale dans des domaines politiquement sensibles. Et cette libéralisation est nécessaire aux ajustements structurels indispensables à la croissance et au développement. Essayer, par exemple, de résoudre le problème des subventions agricoles entre un nombre limité d’acteurs ne peut que modifier les distorsions, pas les éliminer. Une approche régionale ne fournit pas non plus de système efficace de règlement des conflits. Au final, les pays les plus faibles sont perdants.Les perspectives de la rencontre de Hong Kong, Chine, dépendent du résultat escompté. Ne pas quitter prématurément la table des négociations, ne pas aviver les divisions, serait déjà le premier signe positif d’une volonté de progresser. Les sentiments croissants de protectionnisme, issus des mouvements anti-mondialisation, peuvent représenter un défi. Il faut résister à ces sentiments. Le monde n’est pas aussi manichéen que certains semblent le craindre. Une plus grande libéralisation du commerce transfrontalier ne donnera pas des gagnants et des perdants absolus. Un piétinement des négociations renforcera par contre la défiance, et rendra une plus grande libéralisation difficile.Les dirigeants politiques comprennent évidemment qu’il n’y a pas de véritable alternative au multilatéralisme, mais ils risquent de considérer l’Organisation mondiale du commerce comme allant de soi. Les négociations ont besoin d’un réel soutien, et ceux qui soutiennent vraiment l’OMC doivent faire davantage entendre leur voix.Hong Kong sera-t-il un autre échec ? En vérité, les négociations ont déjà fait bien du chemin depuis Doha. Le cycle de Cancun, bien qu’il se soit terminé prématurément, a aidé à établir le programme : agriculture, accès aux marchés non agricoles, services, règles de facilitation du commerce et questions liées au développement. Les membres de l’OMC se sont finalement mis d’accord sur un cadre en juillet 2004. En particulier pour l’agriculture : des accords ont été trouvés sur l’élimination des subventions à l’exportation, le principe d’une plus ample réduction des barrières commerciales les plus lourdes, et d’une plus grande réduction des subventions. Au moins les ministres ont-ils désormais une idée plus claire de ce qu’ils attendent de ces négociations. Même s’ils peuvent avoir des désaccords sur le niveau d’ambition de la prochaine rencontre, le sommet ne sera pas forcément un échec. Les ministres doivent établir une base solide pour les négociations sur la libéralisation qui se tiendront ensuite. Selon l’opinion générale, ils auront un an pour conclure ces négociations. Cela devrait être possible, mais pas facile, l’agriculture ayant fait l’objet de toutes les attentions au détriment d’autres domaines, comme les services.La litanie populaire, selon laquelle l’agriculture est le moteur des négociations, est vraie en partie, mais peut être trompeuse. Ce qui compte vraiment, c’est la volonté politique de corriger le paysage commercial inégal dans lequel nous nous trouvons. La libéralisation a progressé à des rythmes différents selon les pays et les secteurs, reflétant les précédents cycles commerciaux. Le résultat en est une marge de manœuvre réduite, qui rend plus difficiles les négociations dans des domaines spécifiques, que ce soit l’agriculture ou les services. Les négociateurs devront dorénavant chercher de complexes arrangements trans-sectoriels. Cependant, ils s’accrochent aux vieilles méthodes de marchandage bilatéral. Ils ne s’intéresseront à l’équilibre général des résultats du cycle de Doha, ou aux liens entre les différents champs de négociations, qu’après coup, s’ils s’y intéressent un jour.Pourquoi cela ? L’une des raisons en est la réalité politique. Les membres de l’OMC cherchent à vendre (et à conclure) des accords sensibles. Mais peut-être que l’élément qui manque le plus aux négociations est la dimension réellement multilatérale. Celle-ci ne peut être atteinte que par la participation entière et active de ceux qui ont le plus à gagner. Pour le moment, les négociations sont encore menées par les États-Unis et l’Union européenne, avec le Brésil, et parfois l’Inde, comme interlocuteurs privilégiés. Par exemple, le Brésil, l’Union européenne et les États-Unis ouvriront-ils davantage leurs marchés à tous les membres, ou juste entre eux ? Ceux qui ont le plus besoin du système multilatéral, notamment les économies émergentes d’Asie, et les plus pauvres des pays en développement d’Afrique, restent spectateurs, incapables d’influencer les négociations. Un sens de la propriété commune fait encore cruellement défaut. Pourtant, sans davantage d’implication et de soutien, il sera quasiment impossible de trouver l’énergie nécessaire à Hong Kong pour une avancée véritablement multilatérale dans le domaine du développement.Le multilatéralisme n’est pas une fin en soi, c’est un moyen. Ce qui est en jeu lors du ce sommet, et au-delà, c’est le développement mondial par le commerce. Il ne faut épargner aucun effort, à aucun moment, pour motiver la communauté mondiale. Nous étions déjà parvenus au point où nous en sommes, un échec ne mènerait qu’à l’exaspération de nos populations. Il est temps de construire sur les leçons du passé, et de remporter de vraies victoires, pour le changement.© L’Observateur de l’OCDE, décembre 2005


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