Gouvernance publique et confiance

Assez d’hypocrisie

On plaisante beaucoup sur les méthodes douteuses des vendeurs de voitures. Si les gouvernements se fient trop à la main invisible du marché et axent les politiques sociales et les programmes de services publics sur des attentes commerciales, ils risquent de donner la même image : celle de vendeurs de programmes qui cherchent à écouler des produits, et non à pratiquer une bonne gouvernance.

Il y a plus d’un an, la Banque mondiale, dans son Rapport sur le développement dans le monde : Mettre les services de base à la portée des pauvres, suggérait qu’il n’y avait pas de différence entre vendre des services publics à des « clients » et vendre des sandwichs dans la rue. Comment en est-on arrivé là ? La performance commerciale est-elle un solide fondement de la confiance dans les services publics ? Gagner la confiance, est-ce faire passer un message, quel qu’il soit, ou avoir au départ le bon message ?Le rejet par les Français et les Néerlandais de la Constitution européenne par référendum est sans doute la preuve que plus de messages (simples) ne feront pas nécessairement accepter l’action gouvernementale. Non, les citoyens sont bien mieux informés et intelligents que cela. Pour autant, ils n’ont pas toujours raison : comme le soulignait le grand dramaturge Ibsen, la majorité peut avoir tout à fait tort. En démocratie, il faut toutefois rechercher, obtenir et préserver la confiance d’un large public.Les gouvernements ne doivent cependant pas se borner à contenter l’opinion publique. Dans leur rôle de décideurs, ils doivent établir un véritable dialogue social. Pour les travailleurs et leurs syndicats, ce dialogue social revêt une signification particulière, surtout dans les pays de l’OCDE, où les gouvernements reconnaissent la légitimité des syndicats, et la nécessité de les faire participer aux décisions sur les conditions de travail ou les réalités socio-économiques.Or, il y a conflit entre l’impératif de transparence et de consultation des parties prenantes, et la crainte que des acteurs bien organisés se rendent maîtres du processus et le ralentissent. Certains gouvernements ont cerné le problème, et trouvé la solution : la consultation a pour but de faire comprendre le message au reste de la population. L’OCDE a parfois proposé des projets de directives sur son site Internet pour consultation publique, mais dans l’ensemble, trop d’organisations, dont l’OCDE, sont obnubilées par la vitesse d’exécution, et par la communication du message après la décision. Comme l’a souligné un délégué au Groupe des travailleurs lors d’une réunion récente de l’OIT sur les services publics : « De notre point de vue, c’est comme si vous nous aviez mis en accusation et, après avoir entendu les témoins, nous aviez déclarés coupables en notre absence ; puis, dans un accès magnanime de dialogue, vous nous aviez invités à décider ensemble si nous devions être pendus, éviscérés ou écartelés. Quel est alors notre rôle ? »D’accord, donc, pour la transparence et la consultation. Un gouvernement ne peut pas exiger que les groupes qu’il consulte approuvent sa solution, mais il voudra légitimement être certain que le groupe consulté représente effectivement ceux dont il prétend être le porte-parole ; et que ce groupe recherche l’accord de ses membres après avoir accepté une solution. Il faut du temps pour établir ce degré de confiance ; c’est ainsi que de longues relations conflictuelles deviennent constructives. Mais aujourd’hui, les travailleurs constatent non seulement que les gouvernements consultent des groupes sans mandants, mais également qu’ils ne contactent les syndicats qu’en cas de mauvaise nouvelle – réduction d’effectifs, baisse des salaires, délocalisation, privatisation – ceux-ci étant invités à aider le gouvernement à élaborer les conditions précises dans lesquelles les décisions seront exécutées. Ce n’est guère une façon de bâtir la confiance à long terme.Le problème, ce sont les intérêts non organisés, de groupe ou individuels. Comment les consulter et gagner leur confiance ? Comment assurer une prise de décision cohérente et participative ? L’administration électronique est peut-être un élément de solution, mais, abstraction faite de l’utilisation d’Internet pour effectuer des opérations en ligne avec les organismes publics, on court le risque que certains de ces dispositifs atomisent la société, enquêtes et sondages remplaçant une véritable consultation et une véritable adhésion. Les gens seront peut-être en contact, ils ne seront pas informés pour autant. Ils ne seront en tout cas pas organisés, ce qui désavantage le commun des mortels. L’OCDE et d’autres institutions évoquent la nécessité de structures et d’infrastructures pour construire une économie d’entreprenariat, mais les gouvernements doivent promouvoir et doter les infrastructures qui bâtissent la vie associative. Il faut s’y mettre, et faire participer ces intérêts organisés. La participation – qui fait intervenir toutes les parties, pas seulement l’une « informant » les autres – est le nerf de la démocratie.Si les gouvernements traitent la population comme de la « chair à voter », il ne faut pas s’étonner qu’elle ne se rende plus aux urnes et adopte des modes de vie auto protecteurs : la fraude fiscale, la petite délinquance, la tricherie et la ghettoïsation deviennent inévitables, remplaçant l’interaction, la coopération et la contribution.Les responsables gouvernementaux peuvent décrier l’effondrement de la société, mais pourquoi alors imposer des réformes favorisant l’atomisation, et dépenser ensuite l’argent public pour essuyer les plâtres ? Prenons l’exemple d’un examen récent de l’OCDE consacré à la réglementation en Russie, dont une partie porte sur les chemins de fer. Cet énorme réseau de transport est absolument crucial pour un grand nombre de vastes régions excentrées de la Russie. Presque toutes les propositions de ce rapport s’intéressaient au chemin de fer uniquement en tant qu’entreprise commerciale. Il doit assurément devenir plus efficace, et le marché y contribue certainement. Mais le rôle des gouvernements ne peut se limiter à cela. Dans beaucoup de pays, le chemin de fer remplit de multiples missions : transporter le fret commercial et les voyageurs ; assurer certains services universels dans des zones isolées ; réduire les déplacements en automobile et la pollution qui en résulte ; mettre en place des centres d’apprentissage ; employer des personnes peu qualifiées ou handicapées, etc. On ne saurait raisonnablement attendre, dans ces conditions, qu’il soit compétitif par rapport aux entreprises privées de transport par camion, par exemple. Cela est vrai pour un grand nombre de services publics dont la valeur sociale est omniprésente, et auxquels on demande d’agir selon les critères étroits du marché. Ces fonctions non marchandes doivent soit être assurées selon un autre schéma social collectif, soit recevoir les subventions nécessaires pour être exécutées. Lorsque le gouvernement utilise des mots comme « modernisation » ou « choix » pour justifier des réformes, les gens perdent confiance. L’écran de fumée cachant d’autres motifs est trop visible. Les gens savent bien ce qu’ils ont perdu. Sans lien associatif, ils sont trop faibles ou trop occupés pour agir. L’Histoire montre cependant que les citoyens peuvent accepter de perdre le bénéfice de ces fonctions ou de payer cher pour les conserver un certain temps, mais ils n’apprécient pas qu’on se paie leur tête trop longtemps.RéférencesOCDE (2005), La réforme de la réglementation en Russie, Paris.Banque mondiale (2004), Rapport sur le développement dans le monde : Mettre les services de base à la portée des pauvres, Washington D.C.Voir également www.tuac.orgL’Observateur de l’OCDE n° 252, novembre 2005


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