Quand les gouvernements font leur marché

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Le mouvement a commencé dans les années 1980 avec les privatisations, lorsque des services commerciaux gérés par l’État, comme les télécoms, ont été transférés au secteur privé. L’idée s’est, depuis, répandue.

Il s’agit aujourd’hui de faire appel à des entreprises privées pour assurer des services publics. Le service reste public, l’État reste responsable de la réglementation et du contrôle, mais les entreprises se substituent, ou s’associent, aux autorités publiques pour exécuter les tâches. Quelles sont les raisons de cette évolution ? Comment cela fonctionne-t-il concrètement ? Les objectifs visés seront-ils atteints ?

L’articulation public/privé pouvant prendre des formes diverses, il n’est pas possible de décrire simplement le processus de mobilisation des mécanismes de marché pour assurer des services publics. Elle peut en effet se faire par l’externalisation ou la sous-traitance, les partenariats public/privé ou par le biais d’initiatives financières privées ; ou bien encore de chèques emploi avec lesquels les citoyens peuvent acheter des services.Quel que soit son nom, cette idée s’inscrit dans un mouvement plus vaste, quoique diffus, qui vise à améliorer la performance du secteur public et à rendre l’administration plus ouverte et plus réactive. Selon une étude récente de l’OCDE, Moderniser l’État : la route à suivre, la tendance s’est renforcée depuis une vingtaine d’années. À l’origine, il y a la conviction que les citoyens attendent de plus en plus de leur gouvernement, mais qu’ils ne sont pas prêts pour autant à payer plus d’impôts.La place que les pouvoirs publics font au secteur privé est variable selon les pays. Les activités de soutien, comme les services informatiques, sont couramment sous-traitées dans les pays de l’OCDE. Relativement peu de pays ont jusqu’à présent désiré externaliser des activités traditionnellement considérées comme inhérentes à la puissance publique. Parmi ceux qui l’ont fait, on peut citer l’Australie, le Canada, le Royaume-Uni et les États-Unis pour les prisons ; le Danemark pour les services de secours et de lutte contre l’incendie ; et la Nouvelle-Zélande, où la fonction d’audit est sous-traitée.Les partenariats public/privé sont couramment utilisés pour les infrastructures – développement du réseau routier, au Portugal, pour un montant de 5 milliards d’euros ; liaisons ferroviaires à grande vitesse aux Pays-Bas ; nouvel aéroport d’Athènes. Les gouvernements se sont aussi tournés vers le marché pour offrir des services de logement, d’éducation, de garde d’enfants et de soins aux personnes âgées. Dans ces domaines, les pays de l’OCDE ont particulièrement recours au système des chèques service.Les pouvoirs publics ont le devoir d’assurer un service public universel à un coût aussi faible que possible. Dans ce contexte, il peut être avantageux de sous-traiter les services, ou de s’associer à des prestataires. Cela peut assouplir le processus, et permettre de répondre plus rapidement à l’évolution des attentes du public. Pour les gouvernements, il est plus facile d’ajuster l’offre de services avec un éventail de fournisseurs contractuels plutôt qu’avec leur propre personnel, envers lequel ils ont des obligations d’emploi à long terme. Cela peut aussi contribuer à réduire les coûts, et bénéficier ainsi aux fournisseurs et aux consommateurs.Il existe une tendance similaire, fermement établie dans le monde de l’entreprise, qui consiste à sous-traiter les fonctions et les activités jugées périphériques. Activités d’impression, de secrétariat, de marketing, de comptabilité – presque toutes les activités peuvent être sous-traitées, ce qui permet à l’entreprise de concentrer son énergie sur la recherche du profit.Jusqu’où ces arguments peuvent-ils s’appliquer aux services publics ? Il est moins aisé d’apprécier les retombées d’une activité lorsque l’objectif central n’est pas nécessairement de dégager des bénéfices. En outre, les autorités des pays démocratiques, qui ont toujours en tête les échéances électorales, risquent de se laisser séduire par les solutions à court terme. Par exemple, lorsqu’un partenariat permet de transférer la charge financière d’un équipement au partenaire commercial, la tentation est grande de ne pas être trop scrupuleux sur la question de savoir si le gain immédiat ne sera pas annulé, au fil du temps, par les honoraires du contractant privé.De plus, l’externalisation peut permettre des économies, mais représente tout de même des coûts de préparation, et aussi de suivi, que les gestionnaires publics doivent prendre en compte dès le départ pour que la sous-traitance soit réussie et efficace.Que doivent donc faire les gouvernements ? D’après Moderniser l’État, le champ d’action est vaste, car l’expérience à ce jour montre que les mécanismes du marché peuvent s’appliquer à de très nombreuses fonctions gouvernementales. Cela va des activités de nettoyage et de restauration aux infrastructures routières et aux services de santé. Cette étude souligne les résultats de nombreux pays, qui montrent que la sous-traitance, en particulier, peut permettre à la fois d’avoir une qualité de service satisfaisante, et de réaliser de substantielles économies. Par exemple, d’après une enquête menée dans 66 grandes villes américaines, 82 % des habitants sont satisfaits ou très satisfaits de la performance des sous-traitants, et les 18 % restants émettent un avis neutre. Le rapport de l’OCDE indique également que des économies de 5 à 33 % ont été réalisées en Australie, au Danemark, en Islande, au Royaume-Uni et aux États-Unis grâce à la sous-traitance. En revanche, les effets bénéfiques des initiatives de partenariats public/privé restent limités. Par exemple, au Royaume-Uni, qui est le pays de référence dans ce domaine, ce type de partenariats n’a représenté que 10 % des investissements totaux en capital dans les services publics, en 2003-2004.Au stade actuel, il serait difficile de se prononcer de façon catégorique, même si l’on peut identifier un certain nombre de problématiques. Sur un plan technique, les pouvoirs publics doivent se demander, au cas par cas, si faire intervenir le secteur privé est la solution la plus efficace. Or, la démarche étant relativement nouvelle, les pouvoirs publics n’ont pas toujours l’expertise requise pour évaluer des offres concurrentes et fixer le cahier des charges, notamment pour ce qui concerne le partage des risques liés aux projets. Il faudra donc, dans bien des cas, renforcer les compétences en la matière, et les pays devront s’efforcer de tirer des enseignements de l’expérience de leurs homologues.Nous n’en sommes qu’au début, mais ces questions auront des conséquences cruciales sur le sentiment du public envers l’administration, notamment sur le plan de la confiance. Les marchés continueront probablement de jouer un rôle dans l’administration, mais l’adoption des mécanismes de marché pour assurer la prestation de services publics, quel que soit le potentiel que cela représente, est beaucoup plus qu’un simple enjeu technique. Parce que cette question soulève un ensemble de questions sur la gouvernance, la citoyenneté, la société civile, ou encore les forces du marché international, elle nécessite des choix politiques.Rory J. Clarke/Michael RoweRéférencesOCDE (2005), « L’emploi de mécanismes de type marché dans la prestation de services publics », dans Moderniser l’État : la route à suivre, Paris.Pour plus d’informations, contacter Teresa.Curristine@oecd.orgL’Observateur de l’OCDE n° 252, novembre 2005


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