Performances et responsabilité

Les gouvernements à l’œuvre
En se fixant des objectifs ou des échéances, les gouvernements espèrent être plus efficaces. Plus de responsabilité pourrait aussi aider.
Les gouvernements ont toujours été désireux d’obtenir des résultats, mais les appels à améliorer les performances du secteur public dans les pays de l’OCDE se sont fait particulièrement insistants au cours des deux dernières décennies. Les raisons en sont l’accroissement des dépenses publiques, notamment pour les retraites, les soins de santé et l’éducation, l’exigence d’une amélioration de la qualité des services publics correspondant à la hausse du niveau de vie, et, dans de nombreux cas, la réticence des citoyens à payer plus d’impôts. L’État doit aussi être plus compétitif par rapport à d’autres fournisseurs potentiels dans des domaines comme les transports, les communications et l’énergie. Il doit montrer qu’il peut accomplir les tâches qu’il entreprend.Les gouvernements de l’OCDE ont réagi en se fixant des objectifs, et en axant la gestion publique sur les résultats obtenus, plutôt que sur les montants dépensés. La Nouvelle-Zélande, à la fin des années 80, a été l’un des premiers pays à adopter une approche gestionnaire et budgétaire axée sur les résultats, suivie dans les années 90 par le Canada, le Danemark, la Finlande, les Pays-Bas, la Suède, le Royaume-Uni et les États-Unis. Par la suite, l’Allemagne, l’Autriche et la Suisse ont pris des initiatives analogues, et la Turquie a récemment engagé une phase pilote de ce processus.Simultanément, ces évolutions ont incité les gouvernements à moderniser leurs mécanismes de responsabilité et de contrôle. Au cours des 15 dernières années, les gouvernements des pays de l’OCDE ont entrepris de réexaminer et de réformer les méthodes de contrôle des grandes opérations publiques, et la manière dont les responsables doivent rendre des comptes. L’innovation technologique et les changements dans la taille et la structure de l’administration, en partie suite aux privatisations et à la décentralisation, jouent un rôle important dans ces évolutions.Mais ces projets sont loin d’être achevés, et leur mise en oeuvre généralisée soulève certaines questions fondamentales. Qu’entend-on par « performance » dans le contexte des services publics, et comment peut-elle être mesurée ? Un service doit-il être jugé en fonction, par exemple, de son accessibilité ou de son coût financier, et qui doit juger ? Comment les initiatives prises pour accroître la responsabilité et le pouvoir de décision des fonctionnaires peuvent-elles être conciliées avec des procédures de contrôle démocratique et d’audit efficaces ?À l’évidence, ce n’est pas parce qu’une réforme est fondée sur une étude de marché sérieuse, menée suivant une procédure reconnue, ni parce qu’elle coûte des milliards, qu’elle est efficace. La principale difficulté est de faire en sorte que la réforme atteigne son objectif. C’est l’idée qui sous-tend la gestion axée sur les performances : mettre l’accent sur l’obtention de résultats plutôt que sur le contrôle des moyens mis en oeuvre. Toutefois, les pays de l’OCDE sont à des stades différents de ce processus, et leurs méthodes de mise en oeuvre diffèrent.Aux États-Unis, par exemple, les ministères ont élaboré des plans stratégiques qui comportent des objectifs de performance pour les individus ainsi que pour l’ensemble des départements. D’autres pays privilégient les accords entre les ministères et leurs organismes subordonnés, ou d’autres organismes publics. Par exemple, au Royaume-Uni, les ministères approuvent les plans d’activité annuels des organismes publics, et ceux-ci établissent des objectifs de performance pour l’année suivante.Les méthodes de mise en oeuvre de ces plans diffèrent considérablement selon les pays. L’Irlande recourt à des projets pilotes avant d’envisager une mise en oeuvre plus large, tandis que l’Australie et les Pays-Bas optent pour une approche directive et globale. D’autres, comme la Finlande, laissent aux différents organismes beaucoup de latitude pour définir les méthodes permettant d’atteindre les objectifs convenus.Toutes les approches sont axées sur les résultats, mais sont-elles efficaces ? Quatre objectifs principaux peuvent être identifiés : gérer l’efficacité de l’administration ; améliorer la prise de décision concernant l’affectation des ressources et la budgétisation ; améliorer la transparence externe et la responsabilité ; et enfin réaliser des économies budgétaires. Certains pays visent seulement un ou deux de ces objectifs, d’autres s’efforcent de réaliser les quatre.Les réformes établissant des contrôles de performance ont jusqu’ici plus progressé dans le domaine de la gestion que dans celui des prévisions budgétaires. D’ores et déjà, les ministres ou chefs de département sont officiellement chargés de fixer des objectifs d’organisation interne, de communication et de prestation de services. Leurs résultats sont rendus publics dans deux tiers environ des pays de l’OCDE. Un suivi permanent des résultats au sein des ministères est également effectué dans plus de la moitié des pays.L’utilisation des objectifs de résultat est, en revanche, encore peu utilisée pour le processus budgétaire. Si les trois quarts des pays de l’OCDE incluent couramment des données sur les résultats non financiers dans leurs documents budgétaires, la plupart n’établissent pas toujours de liens directs entre les dépenses et les objectifs de résultats et de réalisation. Les pays luttent encore pour trouver les bonnes mesures à appliquer, notamment pour juger du lien entre une politique spécifique et le résultat sur le terrain. Et les gouvernements n’ont pas abandonné le contrôle des moyens. Il est peut-être effectivement nécessaire et réaliste de fonder ses décisions sur plusieurs types d’informations, et les résultats ne sont donc pris en compte qu’au même titre que les informations sur la fiscalité, et que des éléments politiques.Après de nombreuses années – 40 % des pays de l’OCDE travaillent sur les mesures de performance depuis plus de 10 ans –, les autorités continuent à se battre contre une multitude de problèmes. Il y a tout de même eu des réussites. Sur la transparence, par exemple, l’information sur les résultats est maintenant ouverte au public, et largement diffusée, dans 24 des 30 pays de l’OCDE. L’évolution vers une responsabilité accrue des autorités quant aux résultats a des conséquences sur les mécanismes traditionnels de responsabilité. Toutefois, il existe des mesures visant à moderniser ces mécanismes, avec des retombées intéressantes. On a progressivement abandonné les procédures par lesquelles les contrôleurs externes doivent approuver les paiements et d’autres décisions à l’avance – le contrôle ex ante – au profit de systèmes dans lesquels les gestionnaires internes prennent des décisions qui font ensuite l’objet d’un contrôle – le contrôle ex post.Ce changement vise principalement à accélérer et améliorer la prise de décision, et il responsabilise davantage les gestionnaires publics, qui doivent veiller à ce que les décisions appropriées soient prises et appliquées correctement, non seulement en termes de moyens engagés, mais aussi en matière de gestion stratégique. En d’autres termes, une responsabilité renforcée peut également améliorer les performances.Il n’est donc pas surprenant que tous les pays de l’OCDE suivent cette voie, même si certains sont allés plus loin et plus vite que d’autres, en particulier les pays nordiques et le Royaume-Uni. En Espagne, en France et en Italie, où les dépenses sont contrôlées et supervisées par le Trésor et des cours d’arbitrage, les changements ont été plus progressifs.Toutefois, un changement plus rapide semble inévitable, car l’un des effets de l’adoption de procédures ex post a été d’accroître et de diversifier les contrôles. De fait, les audits axés sur les performances peuvent représenter jusqu’à la moitié des travaux réalisés par les auditeurs externes.Il faut cependant rester prudent. Ces évolutions se produisent à un moment où de nombreux gouvernements délèguent un nombre croissant d’activités de prestation de services à des organismes échappant au contrôle direct des ministères. Cela signifie que la responsabilité des programmes incombe à d’autres personnes que celles en charge de l’utilisation des fonds, ce qui complique les procédures de contrôle. En outre, bien que de nombreux pays s’efforcent de donner davantage de latitude aux gestionnaires pour atteindre leurs objectifs, les systèmes politiques ont toujours des difficultés à remédier efficacement à la mauvaise gestion des fonds. Malgré la diversité des approches suivies dans les pays de l’OCDE, il existe certaines caractéristiques communes, notamment l’importance d’étayer les procédures axées sur les performances par des mécanismes comptables et de contrôle appropriés, et de veiller à ce que les deux évoluent de concert.Des contrôles ex post appropriés risquent de nuire à la popularité des gouvernements, mais ils permettront d’associer les différents acteurs. Ils devraient être davantage utilisés. Selon les conclusions de l’OCDE et de la Banque mondiale, les responsables politiques n’utilisent pas couramment les indicateurs de performance pour la prise de décision dans plus de 40 % de pays de l’OCDE et, ce qui est encore plus frappant, les membres du Parlement n’y recourent que dans 19 % de ces pays.Les performances et l’efficacité sont importantes, mais ce qui compte en définitive, c’est le résultat. En d’autres termes, de mauvaises politiques exécutées « efficacement » et conformément aux procédures en vigueur, notamment budgétaires, peuvent se révéler contre-productives, ce qui ne renforcera guère la confiance dans l’administration. En revanche, la gestion axée sur les résultats nécessite de faire preuve de discernement, et cela suppose d’être ouvert aux collaborations, à l’autoévaluation, et d’être disposé à contrôler l’application des politiques et à les adapter si nécessaire. Pour reprendre le mot célèbre d’Edmund Burke, « un État qui n’a pas les moyens de changer n’a pas les moyens de se maintenir ».RéférencesOCDE (2005), Moderniser l’État : la route à suivre, Paris, chapitres 2-3.©L’Observateur de l’OCDE n° 252, novembre 2005


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