Aide au développement

Faire les bons choix
L’aide extérieure, plus que discrète depuis la fin de la guerre froide, revient en fanfare. C’est unanime, nous avons besoin de plus d’aide. Il faut combattre la pauvreté, les maladies, et surtout atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement avant 2015, date butoir imminente. Au nom de l’aide, des « solutions miracles », comme la taxe Tobin sur les mouvements de capitaux, sont laissées à l’abandon.
Forums, commissions, déclarations, lancements de livres, missions en Afrique, aide aux victimes du tsunami, tout cela est assez grisant. Des hommes politiques, acteurs, chanteurs de premier plan se rassemblent ou se tirent dans les pattes, pour montrer comment ils défendent la cause des pauvres. Il y a 20 ans, Sir Bob Geldof, originaire de Dublin, lançait « Live Aid » pour récolter des fonds destinés aux victimes de la famine. Aujourd’hui, on met l’accent sur l’aide massive. On pourrait presque croire qu’avec toute cette attention, l’aide ne s’est jamais portée aussi bien.Mais la situation pourrait aller tellement mieux. Pourquoi ? Voyons d’abord comment trop d’aide peut se révéler un handicap. Dans l’ensemble, les partisans de l’aide réclament une augmentation considérable des apports d’aide. Le Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, a relancé et réaffirmé la proposition déjà ancienne de consacrer 0,7 % du revenu national brut (RNB) des pays de l’OCDE à l’aide extérieure. Nombreux sont ceux qui proposent que l’essentiel de cette aide soit destiné à l’Afrique.Il y a vraiment lieu de s’en inquiéter. En effet, des sceptiques soutiennent que ce genre d’objectif, certes pétri de bonnes intentions, est trop ambitieux. Ce ne sont pourtant pas des personnes indifférentes ou amorales, gavées de nourriture face à des Africains affamés. Beaucoup d’entre eux sont au contraire d’éminents spécialistes de l’économie du développement et de l’histoire de l’aide. Certains sont même des experts de l’Afrique possédant une expérience réelle du continent. Ce qui les inquiète, c’est la capacité d’absorption de l’aide croissante limitée dans de nombreux pays (mais certainement pas tous). Nous pouvons certes augmenter le volume de l’aide, comme la commission Blair le préconise de manière convaincante. Mais faut-il accroître l’aide dans tous les pays de la même façon ?À coup sûr, une importante augmentation de l’aide conduirait souvent au gaspillage. Quand on connaît l’immense pénurie de médecins et d’infirmiers dans presque tous les pays d’Afrique, et qu’on sait que la formation de professionnels sur place aggrave souvent la « fuite des cerveaux », on ne peut que douter du bien-fondé d’un accroissement substantiel de l’aide, dont rien ne garantit la répartition efficace et le suivi.Prenons l’exemple des moustiquaires. Elles sont bon marché et faciles à obtenir, pour peu que l’on dispose des fonds pour les acheter et les distribuer. Reste qu’une moustiquaire se pose sur un lit, beaucoup plus difficile à se procurer. Comme le disait le Premier ministre Indira Gandhi, à qui l’on faisait observer que les Indiens devaient retrousser leurs manches : « Encore faut-il avoir une chemise ! »Cependant, le pire n’est pas le gaspillage de l’aide. L’aide peut aussi nuire. Pour ceux qui croient – comme apparemment mon confrère Jeffrey Sachs – à « la malédiction du pétrole », qui veut qu’un brusque accroissement des richesses plonge un pays dans la débauche, la corruption, il est probable que la corruption anéantira les pays bénéficiaires, où les bureaucrates et les hommes politiques se noieront sous les fonds.On suggère souvent que le suivi plurilatéral adopté par près de 25 pays selon le principe du Mécanisme africain d’examen par les pairs dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), et auquel l’OCDE prête ses compétences, devrait atténuer le problème. Mais cela semble un peu optimiste quand on voit, par exemple, l’incapacité compréhensible du président Mbeki à condamner le président Mugabe, et les difficultés prévisibles du Nigeria face au fléau de la corruption. Le danger est alors que le soutien en faveur de l’aide, même modeste, disparaisse au vu des sommes considérables qui sont dilapidées, ôtant toute crédibilité aux politiques d’aide extérieure. En matière d’aide, mettre la barre trop haute est une autre grossière erreur.Si notre conception de l’aide aux pays en développement était différente et davantage ciblée, nous pourrions intégrer non seulement les fonds dépensés en Afrique, mais aussi pour l’Afrique. Dès lors, des grands objectifs comme les 0,7 % du RNB des pays riches de l’OCDE destinés à l’aide peuvent paraître manquer d’ambition. En effet, si les sommes pouvant être dépensées directement en Afrique pour l’Afrique sont limitées, les possibilités de rendre productives les dépenses dans nos pays en faveur l’Afrique sont beaucoup plus larges.Les adversaires d’une augmentation des dépenses d’aide à hauteur de 0,7% du RNB ont donc raison, si l’on s’attache uniquement à ce qui peut être dépensé en Afrique. Mais de leur côté, les partisans d’une aide massive ont également tort, car s’ils élargissaient la notion de l’aide extérieure à tout l’éventail des dépenses productives susceptibles de faciliter le développement africain, ils considéreraient l’objectif de 0,7% comme un pis-aller peu glorieux. Un objectif plus ambitieux deviendrait possible.Les objectifs et la moraleEn réalité, l’aide repose sur deux principes : c’est une obligation morale qui se traduit par des engagements proportionnels aux ressources des donateurs ; et l’aide qui en résulte doit être utilisée efficacement. Lorsque l’aide est uniquement destinée à la consommation, par exemple en cas de famine ou d’inondation, le critère d’efficacité est plus facile à satisfaire que lorsqu’il est question d’investissements. Pourtant, dans certains pays la simple distribution de denrées alimentaires ou de fournitures médicales est parfois entravée par le manque d’infrastructures et de rationalité de la gestion publique.En raison de cette obligation morale, les partisans de l’aide ont toujours visé l’objectif initial de 1 % du PNB consacré à l’aide. Le père de cet objectif était Sir Arthur Lewis, ancien lauréat du prix Nobel d’économie et conseiller de Hugh Gaitskell. Il cherchait un programme d’aide pour le Parti travailliste. Depuis, nombreux sont ceux qui ont réclamé un volume d’aide encore plus ambitieux pour lutter contre la pauvreté dans le monde. Andrei Sakharov, notamment, proposait une « taxe égale à 20 % du RNB des pays développés » ! En pratique, toutefois, l’objectif de 1 % a rapidement été ramené à 0,7 % pour l’aide publique, plus 0,3 % pour les apports de capitaux privés – ce qui facilitait la tâche des donateurs, mais défiait le bon sens, car l’aide est censée être une assistance sans contrepartie, qui ne devrait pas être confondue avec une opération commerciale avantageuse pour les deux parties.Quels que soient les objectifs, ils posent tous le même problème : comment les transformer en obligations politiques ? À l’évidence, si les fonds destinés à l’aide sont gaspillés, il sera impossible de les « vendre » politiquement. Mais la question reste la même : à supposer que la capacité d’absorption soit garantie, les nations riches peuvent-elles amener leurs hommes politiques à s’engager en faveur de l’aide ?Lorsque les premiers partisans de l’aide, comme l’économiste et intellectuel suédois Gunnar Myrdal et le pionnier de l’économie du développement Paul Rosenstein-Rodan, ont suggéré dans les années 50 que l’aide était nécessaire en dehors de toute motivation altruiste, ils se sont fait traiter d’utopistes. Depuis, les tenants de l’aide prétendent qu’elle répond à l’intérêt bien compris des donateurs. La guerre froide leur a facilité les choses : si l’Occident ne fournissait pas d’aide, les Russes s’en chargeraient. Lorsque cet argument est devenu périmé, ils se sont rabattus sur d’autres, moins convaincants. C’est ainsi que la commission Brandt a prétendu que l’aide constituait un bon moyen de promouvoir l’emploi, malgré le fait qu’à l’époque le chômage ne correspondait pas au modèle keynésien et que des dépenses intérieures auraient sans doute produit davantage d’effets à un moindre coût. Nul ne s’étonnera d’ailleurs que cet avis ait été ignoré. Puis, un autre argument est apparu aux États-Unis : si le Mexique ne recevait pas d’aide, les réfugiés ne tarderaient pas à affluer. Mais cet argument ne tient pas compte du fait qu’une légère amélioration du niveau de vie ne ferait qu’encourager les Mexicains à tenter la traversée du Rio Grande, et que l’amélioration durable des conditions de vie d’un seul travailleur mexicain pauvre coûte 250 000 dollars US ! Aujourd’hui, on invoque la guerre contre le terrorisme en dépit d’une évidence : les terroristes ne sont pas de pauvres illettrés, ils sont généralement issus des classes moyennes instruites.L’anecdote suivante illustre très bien la tentative persistante de remplacer l’altruisme par l’intérêt personnel : un riche et un pauvre prient côte à côte dans une église. Le riche dit : « Seigneur, donnezmoi un million de dollars pour que je puisse rembourser mon emprunt qui arrive à échéance ». À son tour, le pauvre implore : « Mon Dieu, donnez-moi un dollar pour acheter du pain et ne pas mourir de faim ». Là-dessus, le riche sort 100 dollars de son portefeuille, les donne au pauvre et lui dit : « Prends ces 100 dollars et achète-toi autant de pain que tu veux. Mais sors d’ici, j’ai besoin de toute l’attention du Seigneur » ! Plus de communication, plus de solidaritéDes transformations radicales doivent avoir lieu. L’obligation morale est une notion familière aux élites cosmopolites. Mais sans une réelle solidarité entre les peuples, audelà des frontières, elle n’aboutira à rien. Adam Smith l’a brillamment illustré deux siècles plus tôt, en décrivant la réaction d’un « homme de cœur européen » face à une catastrophe en Chine. Cet homme ne dormirait pas de la nuit s’il savait qu’il devait perdre son petit doigt le lendemain mais, à condition qu’il ne les ait jamais vus, la ruine d’un million de ses semblables [à l’étranger] ne troublerait pas le moins du monde son sommeil ».Mais aujourd’hui, grâce à Internet et à la révolution des communications, nous ne pouvons plus dormir sur nos deux oreilles malgré la misère. Pour les partisans de l’aide, il y a enfin lieu d’espérer. Nous sommes maintenant prêts, d’un point de vue politique, à entrer dans l’ère de l’aide massive.Pourtant, à moins de lever les inquiétudes sur la capacité d’absorption, ce sentiment nouveau n’aboutira qu’à de la frustration. C’est pourquoi il faut maintenant abandonner la définition classique de l’aide qui se réduit à ce qui est dépensé dans les pays bénéficiaires. L’expression « aide extérieure » favorise cette façon de voir ; il est donc temps de revenir à l’ancienne expression d’« aide au développement », qui met aussi l’accent sur les dépenses faites pour les pays bénéficiaires.Prenons l’exemple des vaccins et des médicaments contre la fièvre jaune, le paludisme et d’autres maladies. Des initiatives comme la création de l’Institute for Tropical Medicine par le Royaume-Uni pourraient recevoir bien plus de fonds publics pour lutter contre la maladie en Afrique.De même, il faudrait indemniser les producteurs de coton qui s’opposent à la suppression des subventions américaines à l’exportation, lesquelles nuisent aux producteurs de coton de quatre pays africains. Des recherches sur les cultures africaines pourraient être financées à grande échelle, pour parvenir à des résultats comparables à ceux de Norman Borlaug : ses nouvelles semences ont permis la révolution verte dans les pays en développement. Par ailleurs, un corps de « casques gris » pourrait être constitué : rigoureusement encadrées, les têtes grises de nos sociétés vieillissantes iraient passer quelque temps en Afrique pour atténuer la sérieuse pénurie de compétences locales qui paralyse le développement. Les possibilités sont illimitées. Tout comme le sont les dépenses que les pays riches peuvent consentir pour le développement.Cette redéfinition de l’aide au développement rendrait insuffisant l’objectif de 0,7 % du RNB, qui semble faire l’unanimité chez les partisans de l’aide massive. Grâce à la forte solidarité en faveur du développement et à notre capacité à concevoir et à exécuter des programmes d’aide aux pays pauvres, nous devrions viser plus haut. Pour commencer, revenons donc à l’objectif initial de 1 % du RNB.*Auteur de In Defense of Globalization (Oxford, 2004), le Professeur Bhagwati a rédigé de nombreux articles sur l’aide extérieure. Il est membre du Groupe consultatif auprès du Secrétaire général des Nations unies sur le NEPAD/Afrique.Une version abrégée de cet article a été publiée en avril dans le Wall Street Journal, version américaine. Jagdish N. Bhagwati (2005), « A Chance to Lift the Aid Curse ».RéférenceJagdish Bhagwati (2003), « Objectif : Jubilé 2010 », L’Observateur de l’OCDE, N°231/232. Cliquez ici© L'Observateur de l'OCDE, No. 249, mai 2005


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