Le temps du changement

Pour une politique sociale active

Les dernières décennies ont connu d’importants progrès sociaux, mais certains problèmes importants demeurent obstinément à l’ordre du jour.

Il reste aujourd’hui encore trop d’enfants menacés de pauvreté et trop de personnes exclues du monde du travail. Dans la plupart des pays, les personnes âgées sont plus aisées qu’auparavant, mais elles sont encore trop nombreuses à vieillir dans l’isolement et la dépendance. Il est urgent d’agir, avant que le vieillissement démographique ne complique davantage les réformes.

Pendant des générations, la politique sociale a consisté à protéger la population contre certains risques précis, comme le chômage de courte durée, l’invalidité pendant la vie active ou la pauvreté pendant la vieillesse. Elle se fondait sur une conception simple de l’existence, les différentes étapes de la vie étant bien délimitées : études, travail, maternité, retraite... Les familles étaient unies, et les rôles de l’homme et de la femme clairement définis.

Ce scénario simple a vécu. Le cours de la vie est moins prévisible et, à tout âge, les individus changent d’emploi ou combinent plusieurs activités. Le modèle de l’homme gagnant le pain du ménage est dépassé. Désormais, les carrières peuvent être interrompues non seulement par des périodes de chômage, mais aussi pour la poursuite d’études, ou encore pour s’occuper de parents âgés ou des enfants. Et elles s’achèvent encore trop souvent par l’invalidité ou la retraite anticipée. Les ménages se défont et se recomposent, et les enfants en bas âge peuvent passer davantage de temps avec des parents différents ou en crèche.

Il faut adapter les politiques sociales à cette nouvelle donne. Il ne suffit pas d’aider les individus en détresse. Une bonne politique sociale doit s’attaquer aux causes, et changer les conditions économiques et sociales. C’est ce que nous entendons par politique sociale active. Les pouvoirs publics doivent créer les conditions qui permettront aux individus de se réaliser, et non pas se contenter de rendre la vie un peu moins dure. Il faut certes secourir les plus démunis dans l’immédiat, mais il faut également investir afin de réduire la fracture sociale à l’avenir. Compte tenu des dépenses déjà importantes réalisées en matière d’éducation, de santé, de retraites, il ne paraît pas déraisonnable de poursuivre simultanément ces deux objectifs. Quatre thèmes sont au cœur de la politique sociale active qu’il convient de mener aujourd’hui.

Le premier concerne les enfants : les gouvernements doivent faire tout ce qui est en leur pouvoir pour que les enfants bénéficient du meilleur départ possible dans la vie. Non seulement les enfants sont vulnérables, mais leurs conditions de vie influencent aussi tout le reste de leur existence. Ainsi, les enfants qui ne mangent pas à leur faim ont en général un faible niveau scolaire, ce qui peut les handicaper toute leur vie.

Or, il y a encore bien trop d’enfants pauvres dans la zone OCDE. Plus de 12 % des enfants vivent dans des foyers dont le niveau de vie est inférieur à 50 % du revenu médian des ménages, et cette proportion augmente. La pauvreté des enfants doit évidemment être combattue en priorité, mais ce n’est là qu’une partie de la tâche. Des allocations familiales élevées peuvent contribuer à réduire la pauvreté des enfants, mais elle peut aussi être contreproductive si elle incite les parents à ne pas travailler. Tout simplement, il y a moins d’enfants pauvres dans les pays où le taux d’emploi féminin est élevé et où les systèmes d’aide familiale sont les plus développés. Il faut donc que les femmes puissent travailler, ce qui implique des possibilités de garde des enfants suffisantes et abordables.

Le deuxième aspect consiste en des politiques permettant aux individus de franchir les obstacles au travail. Les mères qui ne sont pas en activité ont du mal à trouver un emploi, mais elles ne sont pas les seules dans ce cas. Pour réconcilier progrès économique et progrès social,il faut que tous ceux qui n’ont pas de travail puissent trouver un emploi.

Les études montrent que rares sont les personnes sans emploi qui ne veulent pas travailler. En général, c’est pour cause de maladie ou de prise en charge d’enfants ou de parents âgés que ces personnes ne travaillent pas. Certaines souhaitent travailler, mais y renoncent à cause de la faible rémunération nette qui leur est proposée. Elles peuvent avoir occupé de bons postes dans le passé mais, après une période de chômage, elles manquent de confiance en elles ou n’ont plus les qualifications requises pour retrouver du travail. D’autres peuvent tout simplement ne pas savoir comment s’y prendre pour rechercher un emploi. L’isolement, l’éloignement et l’exclusion sont devenues autant de barrières qu’il faut les aider à surmonter. Comme l’a montré la Stratégie pour l’emploi de l’OCDE, des mesures de toutes sortes, dans les domaines de l’éducation, du travail, de la fiscalité et de l’emploi, peuvent y contribuer.

Les politiques sociales doivent aussi viser à accroître l’emploi dans l’intérêt bien compris des personnes les plus vulnérables. Nous en savons bien plus aujourd’hui qu’il y a quelques années sur les mesures vraiment efficaces pour le retour à l’emploi. Il faut à la fois réformer et motiver les organismes administratifs de l’emploi afin qu’ils comprennent que leur mission est d’aider les gens et non pas simplement d’administrer des programmes.

Certes, l’employabilité et la formation sont nécessaires, mais il faut aussi réformer la fiscalité et les systèmes d’allocation pour rendre le travail attractif. Si les pouvoirs publics et la société agissent de concert et offrent une aide efficace, on peut raisonnablement exiger des bénéficiaires de cette aide qu’ils saisissent les opportunités ainsi offertes. Dans les pays qui ont mené cette politique active contre l’exclusion du marché du travail, les résultats ont été bons et parfois même spectaculaires.

En troisième lieu, les politiques sociales doivent contribuer à concilier vie professionnelle et vie de famille. Dans beaucoup de pays de l’OCDE, le taux de natalité est faible, avec une moyenne de 1,3 enfant par femme. Sur quatre générations, c’est-à-dire sur une période de 100 ans, un tel taux de fécondité se traduirait par une diminution d’un quart de la population. Même les taux de fécondité plus habituels de 1,7 ou 1,8 enfant par femme pourraient avoir un coût social et économique considérable pour la société.

Il existe deux enjeux majeurs à ce sujet. Tout d’abord, tous les parents devraient pouvoir trouver le moyen de faire garder leurs enfants, à un prix raisonnable, pour pouvoir aller travailler. Ensuite, dans beaucoup de pays, les femmes disent qu’elles auraient davantage d’enfants si elles ne rencontraient pas autant d’obstacles. En somme, les politiques qui visent à réduire au minimum les incompatibilités entre travail et vie de famille permettraient à la fois d’augmenter le taux d’emploi et sans doute de favoriser la natalité, ce qui contribuerait à atténuer le fardeau à venir lié à des taux de dépendance croissants.

Le quatrième volet d’une politique sociale active est de mettre moins l’accent sur les retraites. L’allongement de la durée de vie est un formidable acquis de la société moderne, mais les avantages doivent être répartis équitablement entre les générations. Les transferts financiers en faveur des retraites et des allocations aux personnes âgées augmentent avec le vieillissement démographique, au point de menacer les dépenses sociales destinées aux jeunes générations. Mais il est difficile de réduire le niveau des retraites : les personnes au seuil de la retraite ont droit à un revenu, et si les gouvernements ne respectaient pas leurs engagements, ils perdraient la confiance des citoyens, fragilisant ainsi le contrat social. En outre, une forte baisse du niveau des retraites pourrait accroître la pauvreté des personnes âgées.

Pourtant, des réformes sont nécessaires, en particulier parce que les dépenses de santé et de soins de longue durée sont appelés à croître considérablement dans les prochaines décennies. Que peut-on faire ? En faisant en sorte qu’une partie de l’allongement de la durée de vie soit consacrée au travail plutôt qu’à la retraite, on augmenterait les contributions aux régimes de retraite, et on diminuerait les dépenses. Mais tenter de relever l’âge de la retraite, très bas dans certains pays (l’âge de départ des hommes à la retraite est inférieur à 60 ans dans dix pays de l’OCDE) est une tâche délicate. Ce peut être une opération coûteuse et de longue haleine, comme certains pays ont pu le constater.

Pour bien saisir la nécessité de politiques sociales actives, imaginons un avenir sans réformes. Si nous poursuivons les politiques menées jusque-là, la tendance amorcée au milieu des années 70 va continuer. Les inégalités de revenus se creuseront ; l’isolement professionnel et social s’accentuera ; les taux de fécondité continueront de stagner, entraînant une baisse de la population active ainsi qu’un besoin excessif de ressources pour financer une population vieillissante et le marasme économique.

Il n’y a aucune raison pour que ce scénario guère séduisant se produise. Nous savons que des politiques sociales actives peuvent changer réellement la vie des gens. Et les plus défavorisés n’en seraient d’aileurs pas les seuls bénéficiaires. Plus les travailleurs sont nombreux et productifs, plus l’économie prospère, au bénéfice de tous. Nous avons tout à gagner à mettre en œuvre des politiques sociales actives.

Références

OCDE (2005), Panorama de la société.

© L’Observateur de l’OCDE, N°248, mars 2005




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