L’aide au Sahel sur sables mouvants

Malgré une extrême pauvreté, les pays du Sahel affichent des progrès remarquables. La région reste toutefois fortement dépendante d’une aide extérieure en diminution. Quelles améliorations en perspective ?
Club du Sahel
L’Afrique est le continent le plus pauvre de la planète et le Sahel constitue la région en paix la plus pauvre du monde. Six des neuf pays qui forment cette région d’Afrique de l’Ouest - Gambie, Tchad, Guinée Bissau, Mali, Burkina Faso et Niger - figurent parmi les douze derniers des 174 pays classés dans le dernier rapport du PNUD en fonction de leur niveau de développement humain. A cette pauvreté massive, viennent s’ajouter l’instabilité du climat, la fragilité des ressources naturelles, la dépendance envers un petit nombre de ressources d’exportation soumises à des variations peu prévisibles et un fort recours aux transferts extérieurs. Tous ces facteurs génèrent un climat d’incertitude permanente peu favorable à l’investissement.
Des progrès, maisà quel prix !A l’heure où les institutions multilatérales prônent une allocation sélective de l’aide en fonction des niveaux de revenus et des performances des pays receveurs, les pays du Sahel peuvent prétendre témoigner d’efforts et de résultats qui sont en moyenne supérieurs à ce que l’on pourrait attendre de leurs niveaux de pauvreté et de développement humain. Car malgré une situation économique pour le moins alarmante, le Sahel est également une région en progrès. La situation alimentaire et sociale s’est nettement améliorée au cours de la décennie écoulée. En 1999, le Sahel sera globalement excédentaire en céréales, ce qui pouvait difficilement s’imaginer il y a une quinzaine d’années. Les sociétés sahéliennes apparaissent mobiles et dynamiques. Au Mali, par exemple, on compte actuellement près de 1 000 ONG contre à peine 50 en 1990. La plupart d’entre elles sont engagées dans la fourniture locale de services sociaux et économiques - formation, santé, micro-crédit, hydraulique, etc. De plus, la région a enregistré ces dernières années des performances très encourageantes en matière de croissance : 4,3 % en 1995, 4,8 % en 1996 et 5,3 % en 1997.Pourtant, l’aide à destination des pays sahéliens a connu une baisse importante. Avec 2,3 milliards de dollars en 1997, elle a atteint son niveau le plus bas en dollars courants depuis 1986. Les flux d’aide à destination du Sahel semblent diminuer plus vite que l’ensemble de l’aide publique au développement (ADP). En valeur constante, l’aide octroyée au Sahel par les pays riches a diminué de 27 % entre 1990 et 1997, alors qu’elle n’a baissé que de 21 % pour l’ensemble des pays receveurs. Sachant que 5 % de cette baisse globale est imputable à une restriction de la liste des pays potentiellement receveurs, l’écart pourrait être plus important qu’il ne paraît. Si la part de l’ADP destinée aux pays du Sahel dépassait les 5 % au cours de la deuxième moitié des années 80, elle ne représente plus que 4,6 % depuis le début des années 1990.Cette baisse est importante. Toutefois, il n’est pas sûr qu’elle soit pleinement ressentie dans les pays sahéliens. En effet, les mouvements des taux de change réels respectifs, notamment à l’occasion de la dévaluation du franc CFA - monnaie utilisée dans 7 des 9 pays sahéliens - ont fait qu’en moyenne la place de l’aide dans les économies nationales n’a pas diminué. Si l’aide au Sahel déflatée par l’évolution des prix des pays donateurs a baissé de 28 % entre 1986 et 1996, elle a en revanche augmenté de 11 % si on la déflate par les prix des pays sahéliens. On peut dire que si l’« effort des donateurs » à destination du Sahel s’est singulièrement amoindri, le « pouvoir de commande » de l’aide sur les économies sahéliennes n’a pas baissé pour autant. De ce fait, le ratio aide sur PIB des pays sahéliens qui s’établit à 17 % sur la période 1995-97 est resté à peu près constant depuis le début de la décennie 1990, mais en deçà du niveau atteint au cours des années 1980 qui dépassait les 20 %. En revanche le niveau d’aide par habitant a nettement diminué puisqu’il est passé de 80 dollars en 1990 à 51 dollars en 1997.D’une manière générale, le Sahel reste fortement dépendant de l’aide. Celle-ci demeure la principale source des flux de ressources externes. Les flux privés, de l’ordre de quelques dizaines de millions de dollars, ne représentent que 1 à 4 % de l’ensemble des ressources nettes de la région. Les transferts extérieurs privés, quant à eux, restent très mal connus. Issus en majeure partie des communautés sahéliennes résidant à l’étranger, ils sont sans doute relativement concentrés sur quelques pays de la région tels que le Cap Vert, le Mali, le Burkina Faso et le Sénégal. Pour le Mali, ils sont estimés à environ 10 dollars par habitant et par an. En fait, ce sont les flux publics et les dons qui occupent une part dominante et croissante du financement extérieur. Pour l’ensemble des pays les moins avancés, le poids des dons et des ressources publiques devrait continuer d’augmenter, reflétant le durcissement des conditions d’accès au crédit international, à la fois privé et public. Cette tendance est encore plus marquée pour les pays du Sahel.La dépendance des pays sahéliens envers la communauté des donateurs est d’autant plus élevée que, parallèlement à l’évolution de la structure des ressources extérieures, l’endettement du Sahel suit une tendance croissante. Le niveau d’endettement est passé de 80 % du PIB régional en 1990 à un niveau proche de 100 % sur la période 1995-96. Autre caractéristique, la dette est de plus en plus contractée auprès des institutions d’aide, en particulier des institutions multilatérales de crédit. Plus de 80 % de l’encours de la dette du Burkina Faso, du Cap Vert et de la Gambie est d’origine multilatérale.Le contenu et la destination des flux d’aide se sont également transformés au cours des années 90. On ne dispose pas de données exhaustives sur la ventilation sectorielle de l’aide, mais les indicateurs disponibles montrent que la part destinée aux secteurs sociaux est en nette croissance au détriment des appuis à vocation économique qui connaissent une baisse continue (infrastructures économiques et secteurs productifs). L’aide en nature, notamment l’aide alimentaire, diminue également, ce qui témoigne de l’amélioration de la situation du marché vivrier dans les pays sahéliens. L’augmentation de la part de l’aide consacrée aux secteurs sociaux reflète l’importance donnée au développement institutionnel - c’est-à-dire recouvrant les thèmes de démocratie et État de droit, gouvernance, construction des capacités -, et dans une moindre mesure à l’éducation. La part consacrée à l’appui institutionnel, a en effet connu la progression la plus spectaculaire, celle-ci ayant été multipliée par plus de cinq sur les cinq dernières années. Le soutien apporté à la société civile explique sans doute une bonne part de cette évolution. En revanche, les flux consacrés aux domaines de la santé ou de l’hydraulique restent en proportion assez stables sur une longue période.Sur le long terme, les actions à caractère immatériel telles que l’éducation et l’appui institutionnel semblent se renforcer au détriment de l’infrastructure et de l’appui à la production. On peut voir là un effet du juste recentrage du rôle de l’État et des flux publics au profit de l’amélioration de la gouvernance et de la fourniture de services sociaux au détriment de l’implication directe dans les activités économiques. Il s’agit là d’objectifs importants mais on peut également redouter que les perspectives de rentabilité, et donc de durabilité des investissements financés par les fonds extérieurs, soient de plus en plus indirectes et incertaines.Si le Sahel peut être considéré comme un espace exemplaire pour l’aide au développement, les résultats de près de 40 ans de coopération internationale sont mitigés. La réalité, c’est que le Sahel reste une région pauvre et vulnérable qui aura encore probablement besoin de l’appui de la communauté internationale pendant longtemps. Un pays comme le Tchad, s’il connaissait une croissance régulière et durable au rythme de 6 % par an, n’atteindrait le niveau de revenu par tête du Bénin qu’au bout de 25 ans. Et il lui faudrait attendre 35 ans pour atteindre le revenu par tête du Pakistan, l’un des pays asiatiques les plus pauvres.C’est donc sur la longue durée qu’il convient de regarder les évolutions régionales. Une aide impatiente, sujette aux effets de mode, prônant systématiquement le changement, cherchant à appliquer des modèles, en résumé envahissante, ne sera que d’un maigre secours à la région. En revanche, si la coopération parvient à fournir un accompagnement de long terme aux évolutions sahéliennes, fait d’appui aux dynamiques et d’incitation aux réformes, elle aura contribué à écrire la dernière scène de l’histoire universelle du développement.Bibliographie : Vingt ans d’aide au Sahel : Trouver des solutions aux problèmes, Jean-David Naudet, Club du Sahel, OCDE, 1999


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