Financer la lutte contre la pauvreté

Centre de développement
La fiscalité, l’action caritative et les marchés financiers pourraient devenir de nouvelles sources de financement du développement et aider à atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement. Mais les donneurs doivent être conscients des pièges qui y sont associés.
Répondant à une invitation du président brésilien Lula, plusieurs leaders mondiaux se sont retrouvés à New York, le 20 septembre dernier, afin de discuter des nouveaux moyens de financer la lutte contre la faim dans le monde. La réunion s’inscrit dans le cadre des efforts déployés pour atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), adoptés il y a quatre ans mais qui risquent de ne pas être atteints. Certes, personne ne remet en doute leur bien fondé ; bien au contraire, les experts, les personnes engagées dans les programmes d’aide ainsi que le grand public et les responsables politiques du monde entier les ont salués comme un événement capital qui fixe des repères précis dans la lutte contre la pauvreté, la faim, la maladie, l’illettrisme, la dégradation de l’environnement et la discrimination à l’encontre des femmes. Mais le temps passe vite. Sera-t-il possible de combler le retard pris et d’atteindre ces objectifs d’ici 2015 ? Oui, mais les financements devraient augmenter, comme le soutiendraient les participants à la conférence de New York. De combien ? La réponse n’est pas claire même si plusieurs avancent le chiffre de USD 50 milliards par an, soit à peu près le niveau actuel de l’aide totale dispensée par les pays donneurs riches.Les engagements récemment souscrits par les pays donneurs, à Monterrey ou ailleurs, ont de toute évidence amélioré les perspectives d’accroissement du niveau de l’aide. Mais le déficit annuel de financement pour atteindre le montant nécessaire à la réalisation des OMD avoisine encore les USD 25 milliards. La solution la plus simple consiste à accroître encore l’aide. Mais vu les restrictions budgétaires, si les gouvernements veulent être certains de tenir leurs engagements envers les pays pauvres, il faut trouver de nouvelles sources de financement du développement.Quelles sont les options ? Elles sont globalement au nombre de trois : l’instauration de taxes mondiales, un accroissement de la contribution du secteur privé, et enfin le recours à des dispositifs relevant de l’ingénierie financière.Examinons tout d’abord la solution des taxes mondiales. Elles ont été plébiscitées par le public, notamment la société civile, en partie car ils y voient un moyen de financer un « bien » public mondial (le développement) en ponctionnant un « mal » mondial (placements spéculatifs, pollution ou commerce des armes, par exemple). De telles taxes devraient être, bien sûr, faciles à collecter et difficiles à contourner, mais dès lors qu’elles procureraient d’autres avantages que les recettes proprement dites (en contribuant à la conservation de l’environnement, par exemple), elles constitueraient peut-être même un meilleur moyen de financer le développement que l’aide classique.Les « écotaxes » représentent d’ores et déjà 2,5 % en moyenne du PIB des pays de l'OCDE. Il est toutefois peu probable qu’une taxe mondiale sur la pollution puisse être introduite assez vite pour financer les OMD dans les délais impartis. De plus, les pays riches qui viennent d’adopter une taxe sur les émissions de carbone ne se montrent guère empressés d’affecter le produit de cet impôt à l’aide internationale.Une autre option consisterait à instaurer une taxe sur les opérations de change. La mesure a été proposée pour la première fois en 1972, par James Tobin, prix Nobel d’économie. Si la finalité première de cette taxe était de combattre la volatilité des taux de change, depuis, l’idée a séduit les ONG et certains gouvernements qui y voient un moyen intéressant de se procurer des fonds pour financer le développement. Ne serait-ce qu’une très faible taxe sur une assiette aussi gigantesque que le marché des changes dégagerait des recettes considérables ; une taxe de seulement 0,01 % appliquée à l’échelle mondiale, rapporterait ainsi entre USD 17 milliards et USD 19 milliards.La médaille a toutefois son revers ; tout d’abord, la taxe devrait s’appliquer à un très large éventail de transactions, y compris les activités d’arbitrage. En définitive, chaque transaction serait taxée mais la dimension de l’assiette de taxation, constituée par les opérations de change quotidiennes, diminuerait. Et, dans tous les cas, la base d’imposition des flux financiers à l’échelle mondiale risque d’être trop volatile pour constituer une source fiable de financement des OMD.En ce qui concerne l’imposition d’une taxe sur le commerce des armes, même si le commerce légal des armes (qui représente environ USD 50 milliards par an) n’était pas affecté par l’imposition, une taxe de 5 % ne permettrait de dégager que USD 2,5 milliards par an. De plus, un alourdissement de la taxation du commerce légal d’armes pourrait avoir un effet néfaste en favorisant les opérations illégales.Si la seule instauration d’une taxe n’est pas la solution pour résoudre le problème de financement des OMD, pourquoi ne pas encourager le financement de source privée ? D’après le rapport annuel 2003 du Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF), cette organisation tire environ un tiers de ses recettes de contributions des ONG et du secteur privé. Des programmes comme le Fonds mondial de lutte contre le sida, le Vaccine Fund ou le Fonds pour l’environnement mondial sont financés et gérés par un ensemble de partenaires : gouvernements, organisations internationales et représentants d’entreprises privées et de la société civile.Certes, de tels apports de fonds peuvent aider à résoudre financièrement des problèmes spécifiques urgents. Mais ils risquent aussi de porter atteinte à la cohérence de l’action en faveur du développement à l’échelle mondiale, en faisant double emploi avec les structures existantes et en se substituant à l’aide publique au développement (APD) ; ce qui n’ajoute donc pas de bénéfices substantiels. Les contributions du secteur privé ne suffiront probablement pas à combler le déficit de financement dont souffrent les OMD et même si l’on réussissait à mobiliser un immense vivier de donneurs en s’appuyant sur les entreprises et les organismes caritatifs, des années s’écouleraient avant d’obtenir des résultats tangibles.Les solutions d’ingénierie financière, telles que la Facilité de financement internationale (FFI) proposée par le gouvernement britannique, amélioreraient les possibilités de trouver des ressources supplémentaires pour financer les OMD. La FFI reposerait sur une série d’engagements des donneurs d’une durée de 15 ans chacun. En utilisant l’actif ainsi constitué comme garantie, la FFI émettrait alors en son nom propre des obligations (son passif). Il serait néanmoins possible d’améliorer la proposition anglaise en dotant la FFI des actifs publics réels liquides ; cela renforcerait sa crédibilité et réduirait les éventuels écarts de rémunération sur les instruments émis, qui deviendraient ainsi moins risqués. En outre, il serait possible d’élargir la demande d’obligations émises par la FFI si l’on décidait d’effectuer les émissions dans le cadre d’un tirage au sort, sur le modèle des formules visant à réduire le risque, en vigueur en Irlande et au Royaume-Uni. La création de la FFI aurait pour principal avantage de permettre un fort accroissement de l’aide, qui pourrait ainsi atteindre USD 100 milliards par an pendant la période décisive 2010-2015. Par ailleurs, en accordant plus d’importance au financement sous forme de dons qu’au financement sous forme de prêts, la FFI allégerait quelque peu la pression exercée sur les gouvernements des pays pauvres. Enfin, étant donné que les donneurs coopéreraient en utilisant les actuels canaux d’acheminement de l’aide, les pays pauvres n’auraient pas à faire face à une myriade de donneurs et d’obligations administratives.Chacune des trois solutions – taxes mondiales, action caritative privée et mesures financières – a ses avantages, de sorte que les gouvernements préféreront sans doute combiner ces approches novatrices du financement plutôt que de se limiter à une seule. Cela pourrait aider à atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement dans la mesure où cet élargissement de la palette de choix devrait se traduire par une offre de financement plus abondante et plus fiable.Références• OCDE (2001), Les taxes liées à l’environnement dans les pays de l'OCDE : Problèmes et stratégies, Paris• OCDE (2004), Coopération pour le développement, Rapport annuel 2003.• OCDE (2003), Fondations philanthropiques et coopération pour le développement, Dossiers du CAD, volume 4, N°3, Paris.• Reisen, Helmut (2002), « Taxe Tobin : une solution viable ? », L’Observateur de l’OCDE, N° 231/232, mai 2002.• Reisen, Helmut (2004), « Financer les Objectifs du Millénaire pour le développement : nouvelles approches », Synthèse N°24 du Centre de développement de l’OCDE, Paris.© L’Observateur de l’OCDE, N°244, Septembre 2004


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