Soutien à l’agriculture

Ce que cachent les chiffres
Direction de l'alimentation, de l'agriculture et des pêcheries

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Combien dépensent précisément les nations les plus riches pour soutenir leur secteur agricole ? La question est au cœur des négociations commerciales en cours.

Pascal Lamy, Commissaire européen chargé du Commerce, s’est récemment élevé contre l’estimation avancée par le Directeur général de l’OMC, Supachai Panitchpakdi, au sujet des « subventions agricoles ». Il estime que le chiffre de US$300 milliards, est« trompeur » et « contestable ». Or, cette estimation a été établie par l’OCDE, la seule institution publiant des informations internationalement comparables sur le sujet. Mais que recouvre-t-elle exactement ?L’OCDE s’efforce de mesurer le montant total des transferts monétaires opérés dans le cadre des politiques agricoles. Pour soutenir leurs agriculteurs, de nombreux gouvernements leur garantissent, en effet, des prix intérieurs plus élevés par l’instauration de barrières douanières, l’octroi de subventions à l’exportation, mais aussi par l’attribution d’aides directes. Ces transferts sont regroupés sous le terme d’« estimation du soutien aux producteurs » (ESP).Mais ce n’est pas tout. Les pouvoirs publics soutiennent l’agriculture sous la forme de « services d’intérêt général », comme la recherche et développement et les dispositifs de conseil et d’inspection des aliments. L’OCDE prend en compte les coûts budgétaires correspondants en les regroupant dans la catégorie dite « estimation du soutien aux services d’intérêt général » (ESSG). L’OCDE tient également compte des transferts monétaires que certains gouvernements effectuent en accordant aux consommateurs à faible revenu des subventions alimentaires. L’ensemble de ces interventions – soutien aux producteurs, soutien aux services d’intérêt général et transferts effectués par les contribuables aux consommateurs défavorisés – correspond à l’« estimation du soutien total » (EST). Cet indicateur, qui est publié tous les ans depuis le milieu des années 1980, est accepté par tous les pays de l’OCDE. Loin d’être trompeur, il reflète la valeur effective de la totalité des transferts monétaires opérés dans le cadre des politiques agricoles.Quel est le coût du soutien ?Concrètement, en 2002, les pays membres de l’OCDE ont accordé un montant légèrement supérieur à US$318 milliards pour soutenir leur agriculture. Si US$55 milliards sont allés aux services d’intérêt général mentionnés précédemment, et US$28 milliards aux consommateurs défavorisés (aux États-Unis, il prend la forme de bons alimentaires), la part du lion revient aux aides directement versées aux agriculteurs (ESP). En 2002, celles-ci se sont élevées àUS$235 milliards, qui se répartissent comme suit : US$148 milliards correspondant à la hausse des prix imputable aux droits de douane et aux subventions à l’exportation, et US$87 milliards correspondant aux transferts opérés par les contribuables en faveur des producteurs, par l’octroi d’aides publiques.Autrement dit, sur chaque dollar perçu par un agriculteur moyen des pays les plus riches du monde, 31 cents proviennent du soutien public, et le reste du marché.Si c’est là le prix que la collectivité accepte de payer pour atteindre des objectifs auxquels les marchés ne peuvent pas répondre, ce type de politique pourrait alors se justifier. Or, un très grand nombre de mécanismes de soutien des prix ne fait qu’encourager les agriculteurs à produire des quantités supérieures à la demande, sans pour autant améliorer l’environnement ou la sécurité alimentaire. Compte tenu des tensions considérables que ces distorsions des échanges créent entre les pays riches de l’OCDE, et entre ces derniers et les pays en développement, on peut se demander si une telle démarche est sensée. Lorsque l’on chiffre le montant des sommes dépensées dans le cadre des politiques agricoles, il faut bien évidemment tenir compte de la totalité du soutien, et pas uniquement des aides publiques. En 2002, l’UE avait ainsi accordé €107 milliards à ses agriculteurs. Sur cette somme, €61 milliards provenaient des consommateurs, qui ont fait les frais de la hausse des prix découlant de la protection douanière et des subventions à l’exportation et le reste de transferts fiscaux, soit €46 milliards. Dans le cas des agriculteurs américains, ce soutien total se chiffrait, cette même année, àUS$40 milliards, dont US$15 milliards provenant des consommateurs et US$25 milliards des contribuables. Et, dans le cas des agriculteurs japonais, la somme correspondante s’élevait à ¥5 500 milliards, répartis comme suit : ¥5 000 milliards financés par les consommateurs et ¥500 milliards par les contribuables.En dépit de la diversité des mesures de soutien au secteur agricole, les effets sont souvent similaires. C’est pourquoi l’OCDE évalue l’ESP en prenant en compte à la fois les aides publiques octroyées aux agriculteurs, fréquemment appelées « subventions », et le soutien passant par une hausse des prix. En effet, une hausse des prix, qu’elle découle de l’octroi d’une aide publique ou de l’application d’un droit de douane, exerce exactement le même effet sur la production intérieure, les échanges et le revenu des agriculteurs. Aux États-Unis par exemple, le gouvernement accorde une certaine somme d’argent aux producteurs de blé pour chaque tonne produite, ce qui élève le prix perçu à la vente sans pour autant augmenter le prix payé par les consommateurs. En revanche, le Japon applique des droits à l’importation qui ont pour effet de majorer le prix acquitté par les consommateurs et perçu par les agriculteurs. Dans un cas comme dans l’autre, les producteurs reçoivent au final un prix plus élevé que celui qu’ils auraient obtenu si les mécanismes du marché avaient fonctionné librement.Cela dit, toutes les interventions de l’État n’ont pas le même effet de distorsion. C’est ainsi que les paiements fixes instaurés par certains pays indépendamment de la nature de la production incitent moins à accroître la production que les paiements par unité de blé ou de lait produite. En définitive, il ne s’agit pas tant d’opposer les aides publiques au soutien des prix que les mesures qui agissent essentiellement en faussant les mécanismes du marché à celles qui interfèrent moins avec ces forces, tout en offrant de meilleures perspectives d’atteindre efficacement d’autres objectifs importants.Le problème est que dans les 30 pays membres de l’OCDE, les trois quarts du soutien total continuent de passer par des mesures qui faussent le plus les mécanismes du marché, comme le soutien des prix et le paiement par unité produite. En outre, les travaux de l’OCDE ont démontré que ce type de mesures ne facilite pas la réalisation d’un certain nombre d’objectifs poursuivis par les décideurs en matière de politique agricole, enparticulier la protection de l’environnement et la sécurité alimentaire. Ces mesures, qui sont au cœur des négociations commerciales, devraient être les premières à être modifiées. Certes, l’UE et divers pays ont déjà réussi à réduire quelque peu les formes de soutien inefficaces et qui faussent les marchés, mais les progrès demeurent beaucoup trop lents. Si les pays les plus riches du monde veulent faire avancer les négociations commerciales internationales, ils devront faire face et régler sur le plan domestique ce dossier épineux.Il est important d’engager le débat. Cependant, si telle ou telle critique saine présente l’intérêt de braquer les projecteurs sur le sujet, elle ne réussit pas toujours à atteindre son but. En particulier, il est tout simplement erroné de laisser supposer que le seul « soutien réel » est celui que fournissent les contribuables par les aides directes aux producteurs. En réalité, le soutien financé par les consommateurs à travers des prix agricoles artificiellement élevés fausse tout autant les échanges. L’OMC doit se pencher de manière urgente sur cette question car il est temps d’éliminer ces mesures inefficaces et coûteuses et de privilégier celles qui aident véritablement les gouvernements à atteindre leurs objectifs domestiques légitimes.© L’Observateur de l’OCDE, N°243, Mai 2004


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