A la croisée des chemins

OCDE Observateur

Après une période de forte croissance, l’économie slovaque a atteint un point critique. Les déséquilibres macro-économiques sont insoutenables et une stratégie de développement plus cohérente est nécessaire : le nouveau gouvernement doit concentrer tous ses efforts pour la mettre en œuvre.

Il faut adopter une approche coordonnée de la réforme et de la stabilisation macro-économique : telle est la principale recommandation de la dernière Étude économique de l’OCDE sur la République slovaque. Le nouveau gouvernement issu des élections législatives de septembre 1998 semble disposé à prendre des mesures dans ce domaine. Parmi les principaux éléments du programme d’ajustement approuvé en janvier 1999, on note ainsi une restriction substantielle de la politique budgétaire. Le gouvernement s’est fixé pour objectif de ramener le déficit des administrations publiques à 2 % du PIB en 1999 contre plus de 5 % en 1998. Pour cela, il entend réduire les investissements publics d’infrastructure, geler les salaires des fonctionnaires et augmenter les droits d’accise.

Le nouveau programme du gouvernement vise aussi à accélérer la restructuration des banques et des entreprises publiques. Il faut s’en féliciter. Les deux grandes banques d’État, qui détiennent environ 40 % du total des actifs bancaires, croulent sous les créances douteuses et ont un besoin urgent d’être recapitalisées, voire privatisées. Une autre banque – la Banque d’investissement et de développement – a fait faillite en décembre 1997 et a été placée sous l’administration directe de la banque nationale ; elle possédait près de 6 % du total des actifs. En 1998, plus du cinquième du total des créances bancaires était considéré comme étant d’une qualité inférieure à la moyenne, classé dans la catégorie des créances douteuses ou, plus souvent, irrécouvrables. Bien que les banques aient constitué des provisions considérables pour ce type de créances, on peut s’inquiéter de la qualité des garanties offertes.

Quelle que soit l’approche adoptée pour mettre en œuvre la restructuration du secteur bancaire, son incidence sur les finances publiques doit être établie clairement dès le départ. Il faut également agir sans délai, car la solidité d’une économie repose sur l’existence d’un système bancaire sain. La panacée consisterait à la fois à recapitaliser et à privatiser les institutions bancaires tout en encourageant la participation d’investisseurs étrangers stratégiques. Ces derniers permettent d’apporter des capitaux et du savoir-faire, et c’est justement ce dont la Slovaquie a le plus grand besoin. Le fait que, dans son programme économique, le nouveau gouvernement reconnaît clairement la nécessité de faire participer des investisseurs étrangers au processus de privatisation des banques est en soi une bonne nouvelle. Car dans le passé, il avait été envisagé de privatiser les banques au profit de sociétés qui étaient elles-mêmes déjà fortement endettées vis-à-vis du secteur bancaire, ce qui ne faisait qu’augmenter les risques d’une détérioration de la discipline financière.

Il est difficile d’indiquer précisément dans quelle mesure les entreprises doivent être restructurées. Certes, des progrès ont été réalisés depuis le début des années quatre-vingt-dix, où de grands conglomérats spécialisés dans le secteur de la défense et la production de biens intermédiaires de base jouaient un rôle prépondérant dans l’industrie sans entretenir de liens avec l’environnement économique. Depuis, beaucoup d’entreprises ont procédé à des ajustements majeurs aussi bien en terme de productivité, qu’au niveau des produits et des marchés. Il existe d’ailleurs plusieurs cas d’entreprises qui ont procédé à des restructurations de grande ampleur.

Dans l’ensemble, les sociétés continuent toutefois à éprouver des difficultés financières évidentes. La plupart des indicateurs font apparaître une baisse des profits, une détérioration de la liquidité et une augmentation des dettes. Ces dernières n’apparaissent plus seulement sous forme de prêts bancaires – qui ont tendance à être moins productifs – mais également sous forme de dettes vis-à-vis d’autres sociétés et d’arriérés d’impôts. Un noyau dur d’entreprises est réellement en difficulté et n’a pas encore amorcé sa restructuration. En général, il s’agit des principaux employeurs régionaux dont la restructuration a été retardée par des préoccupations sociales, notamment par la difficulté de procéder à des licenciements dans les régions où les possibilités de création d’emplois sont rares. Ces grandes entreprises à problèmes se sont vues offrir une protection particulière dans le cadre de mesures telles que la loi sur les entreprises stratégiques et la loi dite de revitalisation. Cette dernière a suscité des espoirs irréalistes en matière de financement et pourrait avoir aggravé le niveau d’endettement ; c’est la raison pour laquelle le nouveau gouvernement a dû l’abroger à juste titre.

Il y a lieu d’examiner le maintien de la propriété collective des entreprises « stratégiques » slovaques, notamment des monopoles naturels comme les sociétés de distribution de gaz et d’électricité et les grands établissements financiers. En offrant des facilités financières aux autres sociétés par le biais de prix maintenus artificiellement bas, ou en autorisant des paiements différés, certaines de ces grandes entreprises sont devenues le premier maillon de la chaîne de l’endettement contribuant ainsi à la détérioration de la discipline financière. Dans le cadre du nouveau programme gouvernemental, certaines des distorsions dues à la présence des entreprises d’État seront supprimées par une hausse des prix administrés. Cette politique a déjà permis d’augmenter considérablement les tarifs d’électricité qui étaient jusqu’alors fortement subventionnés.

La principale difficulté à laquelle doit faire face le nouveau gouvernement résulte du fait que les réformes structurelles ont été insuffisantes, empêchant l’émergence de secteurs plus diversifiés tournés vers l’exportation et permettant à des entreprises inefficaces, parfois fortement importatrices, de continuer à fonctionner. De plus, l’importance des déficits publics a provoqué un effet d’éviction des investissements dans de nouvelles activités. Cela n’a fait qu’accentuer les faiblesses qui existaient déjà du côté de l’offre, notamment au niveau de l’incitation des petites entreprises à investir.

Dans le cadre du processus d’ajustement, il faut envisager un ralentissement de l’économie dont l’ampleur et la durée dépendront à la fois de facteurs internationaux et nationaux. La contraction budgétaire doit être prise en compte et les contraintes financières extérieures constitueront un frein supplémentaire à la croissance. Le fléchissement de la demande dans l’économie mondiale fera également obstacle au développement des exportations et, sur le marché intérieur, les revenus réels pourraient être diminués du fait d’une plus grande discipline salariale, de la dépréciation de la monnaie et de l’augmentation des prix administrés. Selon les indicateurs dont on dispose, une forte reprise des flux d’échanges et des investissements ne sera certainement pas au rendez-vous.

Par conséquent, le risque d’une contraction sévère et prolongée doit être pris en compte. Les efforts entrepris par le gouvernement pour mettre en œuvre d’importantes réformes structurelles et la viabilité du nouveau cadre de la politique économique dans son ensemble en seront évidemment affectés. Néanmoins, la crédibilité du programme de réforme contribuera à renforcer la confiance des investisseurs et à attirer les capitaux étrangers. Cela permettra d’atténuer la contrainte financière extérieure et de disposer des ressources nécessaires à la restructuration. Et si le gouvernement parvient à imposer le niveau de transparence qu’il s’est fixé tout en menant à bien les politiques de réforme, la Slovaquie aura d’autant plus de chances d’intégrer le groupe des économies de marché confirmées.

© L’Observateur de l’OCDE, Nº216, Mars 1999




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